土地财政

记者：地方税主体体系的构建无疑将规范现有的“土地财政”现象。实际上，不可否认土地财政在世界各国的普遍存在及其对中国城镇化的贡献，但其危险性在地方债务高企、影子银行体系扩张下日益凸显。如果财税改革到位，目前的土地财政会出现哪些新变化?

贾康：“土地财政”的新变化就是它旁边有了地方税体系建设和地方债务阳光化的新制度建设。特别是在房地产市场本身保障房与商品房的双轨统筹，这是一个很好的制度框架。这样一些新的制度建设因素将使“土地财政”从原来被人们批评的贬义词慢慢有可能调为一个中性概念。

借鉴市场经济的国际经验，地方政府辖区之内照样要“靠山吃山，靠水吃水”，从土地、不动产来的收入可以是地方政府总收入的大头，但决不像我们过去那样单纯源于土地批租收入。土地使用权转让、批租还会构成收入的一个因子，但在它旁边还有房地产税以及与不动产开发相关的各种服务业，可以形成可持续性的收入因素。特别是在工商业发达区域里的房地产税，以后会慢慢成为主力支柱，在地方收入里的占比会逐渐提高。按照财政的行话来说，这属于“发面”，随着经济发展水平的提高，它的占比会越来越大，而且这个比重的提升是健康的。地方政府意识到这一点后会激励自己更多地做市场经济要求他做的：优化本地公共服务，提升投资环境吸引力。这样的土地财政就不是应该被批评的概念了。

记者：房地产税在我国应注意什么要领，将对中国房地产市场产生哪些影响?你之前说，未来二三十年将是城镇化发展期，房地产业仍将有较大发展空间。

贾康：我国房地产税在住房保有环节不能简单照搬美国普遍征收的模式，应更多借鉴日本的经验，就是给出第一单位的扣除量，成为调节高端的工具而不是普遍征收。房地产税立法肯定会经历一个激烈的争论过程，从法理基础到配套制度再到各种具体技术设计都会充满争议。

综合考虑，房地产税会使得不动产的价格曲线在城镇化加速期不改变上扬曲线基本模样的同时，减少市场泡沫，平缓价格起伏，有利于提高房地产业发展中的健康程度。在未来城镇化进程中相当长的一段，房地产业仍将扮演支柱产业的角色。目前，我国真实城镇化率在40%以下，如果每年增长1%，还要走三十年才能到70%。按照国际经验，这个加速期和高速期至少要覆盖今后二三十年。在这个过程中，粗算还有四亿人要从农村转入城市长期居住，同时伴随收入提升。那么，同房地产相关的所有投入产出要顺应这个发展过程，这是巨大的需求释放与供给呼应。

中国建设行业大数据应用服务平台，工程造价信息价、指导价、参考价，登录https://www.zjtcn.com查看更多……

据造价通信息网了解，国务院将于本周开始首次对全国土地财政进行大审计。两个月后，审计报告将披露各地土地领域的权力寻租和腐败现象。

此次专项审计由国务院牵头，审计署的18个特派办将全程参与，主要针对2008年至2013年五年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，所涉机关包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统。

这是首次全国性土地管理工作审计，其中的土地出让金问题最为民众所关注，大审计被寄予医治地方土地财政痼疾的期望。而这次审计之所以被称为大审计，笔者理解为三层意思：这次专项审计由国务院牵头，表明要彻底查清土地账本;这是全国范围内的审计，2007年只审计过部分省市;这次审计重点比以前更宽泛，以前主要审计土地出让金收支情况。不过，大审计究竟能“审”出多少“大问题”，还是一个未知数。

去年，中央组织了地方债务大审计，但那次审计的重点是摸清地方债务家底，并没有对债务形成过程中的问题进行审计。因此，问题披露也都比较抽象，没有涉及具体单位、具体个人，也没有公开处理当事人。

对舆论和公众来说，了解土地财政的底数当然十分重要，但我们更希望看到的，是土地财政形成过程中的隐蔽问题，以及解决这些问题的措施和办法。

必须注意，按照财政部公布的2013年全国财政决算表，地方政府土地出让金收入为39073亿元，是预算数的152.6%，创下了历史新高。2014年上半年，国有土地使用权出让收入已达到21129亿元，同比增长26.3%。而按照相关专家的推算，从2003年房地产市场放开到现在，各级政府部门从土地上获取的收入已达到了40万亿元，其中绝大多数为地方所支配。如此规模巨大的一笔收入，而且公认为是问题频发的领域，竟然从未进行过审计，确实让人难以理解。

然而，在如此规模巨大的收入面前，地方政府的收支结构没有得到改善，财政困难的局面也没有得到缓解。恰恰相反，地方政府的收支矛盾更加突出，财政困局依旧未破，仅国家审计署对外公布的地方债务就达到了18万亿元。也就是说，地方政府仅借助土地，就消耗了近60万亿元财富，且没有受到任何制约，以至于在土地市场十分低迷的情况下，地方政府仍然不遗余力地在土地上做文章。

事实上，这些年来围绕土地财政所发生的各类问题早已超出了土地范畴。除土地审批、土地拍卖、土地开发和利用、土地闲置等方面外，项目审批、项目规划、项目验收、容积率、房屋预售等方面也都存在大量问题。而这一切，与地方政府对土地财政的过度依赖不无关联。

地方政府不是不知道过度依赖土地财政的危害，也不是不知道围绕土地到底存在多少问题，关键是，在政绩渴求和个人利益驱动下，政府风险早已被搁置一边，民众利益也被“选择性”忽视。而利用土地进行权力寻租，则比任何方式都要方便简捷。如此看来，巡视组巡视的23个省份中有22个存在涉房涉地案件，也就不足为奇了。

大审计过后，土地出让金的用途，包括其合法性和合理性，都应该予以公开，接受社会的广泛监督。我们更希望，系统化改革和制度性构建可以堵住地方财政的漏洞，割断地方政府对土地财政的依赖。而大审计真正彰显实效之时，也是地方政府拥有与事权相匹配的财权，回归市场监督者和“守夜人”本位之日。

中国建设行业大数据应用服务平台，工程造价信息价、指导价、参考价，登录https://www.zjtcn.com查看更多……

产业园区泛滥之后，容易给人规划混乱、圈地圈钱、不重内涵重规模的不良印象。一些园区往往有地产的“产”而无实业的“业”，甚至成了“睡城”“空城”“鬼城”。究其缘由，是地方治理者对土地财政过度依赖、崇拜。有财方可行政，但就只能打土地的主意吗?

相比天价出让金、各种房地产税费的快速“致富”，扎扎实实振兴实业似乎不太划算。然而，土地开发无序化、泡沫化的风险巨大，实业才能释放出持久的红利。一旦兴旺起来，带来的财税收入、民生就业，更稳定也更牢靠。

以河北区产业园区为例，作为文化名区和落后贫区，不搞土地财政，也实现了让老工业厂房华丽转身为都市产业园。比如，依托老城充满文化韵味的街道里巷、美院等学术资源，兴办一批创意园和孵化器、加速器，荟萃了上千家企业，与周围的社区、商业有机互动，深化了城区整体的文化内涵。即便适度配建的房地产，也自觉将创意与文化作为附加值。

摒弃土地财政的“显绩”，回归实体经济的“潜绩”，往往需要时间的检验。但即便只看当下的税收，实际增速也不慢。去年，园区创造了3.09亿元税收，是3年前的5倍。待建设提升改造后，保守估计将超过30亿元，与当前全区总量相当。这说明，实业才是国民经济的魂魄，不搞土地财政照样可以“发家”——这里既要算经济账，也要算就业、文化与生存环境的民生账。

面对土地财政带来的“地产热”，治理者应当经得起诱惑、耐得住寂寞。这要靠宏观调控，也离不开理念的彻底转变，以及体制机制的优化。比如，通过简政放权给实体企业更多活力，破除部门间壁垒给园区建设更多便利，给基层治理者更宽松的环境、更科学的考评体系，等等。

政府自觉从管理者转变为治理者，让政企关系从线性的管控模式，走向多维的共治模式。招商不再一锅烩、萝卜快了不洗泥，择优引资;治理不再介入微观经济活动与企争利，做好规划，搞好服务，学会利用社会组织、中介力量、司法调解来优化市场那只“看不见的手”。

园区内曾有三家企业，因租金等问题闹得不可开交。以往，主管部门可能会因利益瓜葛裹入其内，这次我们选择了诉求表达、冲突调处、司法调解三层机制，促使企业理性表达、依法解决，最终三方尊重了司法处理结果。搞市场经济，利益冲突不可避免，合情合理提供服务，依法依规行使权力，才有市场的有序、企业的兴旺。

大都市寸土寸金，摒弃土地财政，写好提高土地使用效率这篇大文章，才能提振城市的整体经济活力，积蓄更大的发展后劲，实现我们“不仅孵化一家公司，更创造一个行业、撑起一片美丽蓝天”的为政责任。