汉中城镇规划建筑设计院

近年来，汉中市不断加强城镇规划建设工作，相继出台了《汉中市域城乡统筹发展规划》、《汉江盆地串珠式城镇生态景观带建设概念性规划》、《汉江综合整治工程控规技术要点》以及《加强汉江串珠式城镇群建设的指导意见》，提出了“盆地聚集、中心做大、两翼伸展、沿江发展”的城镇建设总体思路。各县区按照全市统一部署，积极编制了沿江详细规划，从沿江道路交通、生态景观、建筑空间形态、风貌特色等方面进行合理布局，确定了沿江道路、跨江桥梁、堤顶路等基础设施的建设规模和内容，落实了沿江建筑风格色彩、退后红线和空间形态等引导要求，为逐步建成服务设施完善、环线交通连接、生态景观优美的沿江串珠式城镇带奠定了基础。美丽乡村建设方面，按照《关于启动美丽乡村风景线建设的通知》的要求，各县区在继续抓好100个市级示范村、20个旅游精品村的基础上，启动了10条美丽乡村风景线建设。同时，按照“面上清洁、线上靓丽、点上出彩”要求，注重发挥自然山水、田园风光、特色产业、地域文化等优势，突出风景线路规划、重要节点村庄建设规划等内容，加快编制美丽乡村建设规划和10条美丽乡村风景线规划，合理布局旅游基础设施和公共服务设施项目，科学指导风貌特色塑造和生态景观建设，着力打造独居魅力的美丽乡村风景示范线，使其成为汉中全域旅游的一张闪亮名片。

近日，汉中市又召开了城镇规划建设专项工作会议，对汉中市沿江串珠式城镇带、重点镇建设以及美丽乡村建设等工作进行了研究和部署。汉中市政府要求各级各有关部门深刻认识沿江镇修建性详规、美丽乡村风景线规划、村庄建设规划以及省市重点示范镇、文化旅游名镇规划编制工作的重要意义和紧迫性，保障人员和经费，在确保质量的前提下，按照项目优先、效率优先、效果优先的原则，加快规划编制步伐，在规划编制上要有前瞻性、系统性，接地气。要牢固树立大局意识，齐心协力，密切配合，结合各自职能和重点项目建设，按照“捆绑使用、各记其功”的原则，整合行业系统的项目、资金和政策，加大对重点镇、文化旅游名镇、美丽乡村建设的支持力度，圆满完成今年的城镇规划、建设任务。

为全面推进汉中新型城镇化建设步伐，着力解决新型城镇化建设中领导干部知识储备不足、理论与实践脱节、办法欠缺等突出问题，5月26日至30日汉中市委组织部、党校和市建规局联合举办了汉中市新型城镇化专题培训班。省住建厅巡视员张文亮在培训班上以“推进以人为核心的新型城镇化”为题进行了授课。

在5月26日的开班仪式上，该市市委组织部副部长王平安主持开班仪式，市委常委、副市长王隆庆做了专题辅导。在集中授课阶段，陕西理工学院教授梁中效、省委党校教授胡卫华分别就中国文化与城镇化、小城镇产业化研究进行了专题授课，市建规局局长杨清辉就汉中新型城镇化规划做了案例式教学。学员们到汉中市汉台区武乡镇和南郑县圣水镇、宝鸡市眉县汤峪镇、兴平市西吴镇和马嵬驿镇、渭南市富平县庄里镇及杨凌示范区五泉镇进行实地观摩学习，并围绕“新型城镇化和城乡一体化”进行了小组讨论。

记者了解到，本次培训对该市各县、区分管城建工作的县级领导、住建局局长、24个省市级重点镇书记以及市直相关部门人员等进行了为期5天的集中培训。学员们纷纷表示，通过本次培训一方面开阔了视野，拓展了思路，进一步提高了理论素养；另一方面，本次培训紧紧围绕新型城镇化的主题，总结了该市一些好的做法，并实地考察了外市的先进经验，拓宽了基层干部在实际工作中应对和解决问题的思路和方法。（赵芳　通讯员　蔡杰）

城镇规划应简化审批多规合一

城镇规划是城市建设和管理的基本依据。当前我国城镇规划编制和审核过于集中，城镇规划与其他规划衔接不够，《城镇规划法》违法成本低、执法成本高。我国在新型城镇化建设中，应当树立“科学多元，公众参与，地方为主，中央指导”指导思想，进一步改革城镇规划审批方式，下放审批权限，提高公众参与度;探索建立城镇规划与经济社会发展规划、土地规划“三规”衔接和协调的信息化联动平台，在“一张图”上统筹城镇发展的重要指标和目标;同时，进一步完善规划制定、调整和监督体制。

一、当前我国城镇规划中的突出问题

目前，全国所有设市城市都有了比较完善的规划，建制镇也都编制了初步规划。规划编制的方法不断改进，保障实施的机制逐步形成，监督管理步入法制轨道。城市规划在控制城市规模、规范各类开发区建设等方面发挥了积极作用。但是，在新型城镇化建设中，原有的规划暴露出一些值得重视的问题。主要是，城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出;城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工;规划滞后与随意修改违反规划的现象同时存在;突破城镇规划的各类开发区和新区、新城不断出现。

造成上述问题的原因，既有一些城镇领导在发展指导思想上重规模、轻水平，重数量、轻质量，重形式、轻内容等认识上的问题，但更主要的是现行规划体制不够合理，具体体现在以下几个方面：

一是城镇规划编制和审核过于集中。当前我国城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制则大都由住房城乡建设部门所属的、少数几个城市规划设计机构制定。尽管在编制规划中也会考虑人文历史、地理、环境等地区特色，但长期由同一支队伍编规划，难免陷入路径依赖，成为各地“千城一面”的重要原因。

我国城市规划的审批权高度集中于中央政府。截止到2012年底，全国有108个大中城市(几乎包括了每个省的主要城市)的城市总体规划需要经过国务院审批后才能实施。设计部门编制完规划后，要经过地方规划部门、地方政府、省级规划部门、省级政府、国家住房城乡建设主管部门层层审核，最后报国务院批准。每经过一道审批都要组织专家论证、相关政府部门召开专门会议研究。请来请去都还是那些专家，很大程度上是重复论证。由于审批环节多，审批时间过长，往往造成规划批准滞后于形势发展。在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。层层审批、集中审批并没有达到树立规划权威的作用。

二是城镇规划与其他规划衔接不够。城镇规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合性、全局性和战略性部署。但是目前涉及城镇发展的规划较多，包括土地规划、经济社会发展规划、产业发展规划等。这些规划往往与城镇规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施的配置存在矛盾。特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显得更为突出，增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。

三是《城镇规划法》违法成本低，执法成本高。尽管我国颁布了《城乡规划法》，城镇规划上升到法律高度。但一些单位和个人无视城镇规划，不按规划布局进行建设的情况时有发生。由于执法成本高、违法主体多元、违法建设情况复杂等原因，导致违法建设发现后，查处工作往往十分困难，损害了城镇规划的严肃性。现行《城市规划法》以及相关法律法规，没有赋予城镇规划行政主管部门强制执行权，就算发现了违法建设，掌握了证据，也无能为力。

二、改进城镇规划的思路和措施

从国内外经验都可以看到，一个城镇的建设有规划和没有规划，其结果大不一样。城镇规划在城镇发展中具有不可替代的先导性作用。新型城镇化建设将使很多城镇面貌焕然一新，在规划编制中应树立“科学多元，公众参与，地方为主，中央指导”指导思想。

科学多元、公众参与——借鉴国际先进的城镇规划理念，坚持以集约化发展为城镇规划理念的基本核心。既要进行科学规划，强调土地的综合利用，进行集约型空间扩张，又要结合我国各城市的具体情况，允许多种规划理念的存在，推崇风格多元的做法，还允许多种机构参与规划的制定。严格执行“政府主导、专家领衔、公众参与“的规定制定机制。

地方为主，中央指导——充分发挥地方积极性和灵活性，给地方更多的规划自主权。规划事权主要在地方，中央主要以国家发展战略为依据在宏观方面进行指导。

在新型城镇化建设中，制定好城镇规划可以考虑采取以下措施：

第一，调整中央和地方对城镇规划的审批权限。国务院只审批省会城市和副省级城市(计划单列市)，将现在需要审批的城市数量从108个减少到37个。简化城市规划审批内容。中央对城市规划的审批主要是城市定位、资源使用、历史文化保护、环保等关键问题。另外71个城市的规划由省级规划主管部门审批。其他城镇规划由城镇所在地上一级政府审批。国务院规划管理部门提出城镇规划编制的原则，指导地方编好规划。

第二，加强“三规”的衔接和协调。结合各地经济、社会发展特点，统筹考虑国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划，特别是各地要把开发区、各类园区纳入城镇规划。探索建立“三规衔接和协调”信息化联动平台，在一个平台的基础上，使“三规”涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等方面达到统一，落到“一张图”上。研究建立“三规”管理信息互通机制，实现部门间信息共享，各规划叠加，协调消除各规划存在的矛盾，将涵盖城镇建设、重大项目、土地资源、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素叠加。

第三，完善规划制定、调整和监督体制。国务院要制定相应的规划制定、调整和监督条例或相关决议。主要内容包括：明确官员、专家、公众、社团参与规划制定的形式，鼓励各类专业机构参与规划制定;研究设立城市总规划师制度试点，探索在地县级以上城市设立城市总规划师。