噪声管理

《杭州市环境噪声管理条例》（以下简称《条例》）自1987年颁布实施以来，对控制环境噪声污染，提高居民生活质量，起到了非常重要的作用，但随着环境噪声管理客观情况的变化以及人民群众对生活环境质量要求的提高，修改《条例》已成情势所需。目前我办已完成了《条例》（修订草案），现作如下说明。

一、修改《条例》的必要性

（一）修改《条例》是进一步完善环境噪声管理制度的需要

《条例》制定于1987年，迄今已20余年。虽然1997年和1998年进行了两次修改，但均为部分条款的文字修改，《条例》的总体框架和基本制度都没有变动，且也已过去了十多年。随着我市经济的高速发展和城市化进程的快速推进，环境噪声管理中出现了很多新问题和新矛盾，例如夜间施工噪声污染问题突出、住宅装修噪声扰民、城市道路交通噪声超标等等。为应对这些新问题，解决新矛盾，有必要对《条例》作较大幅度的修改。

（二）修改《条例》是贯彻国家法律和相关制度的需要

我国于1996年制定了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，在法律层面构建了我国声环境质量管理的基本制度。由于各地声环境质量的要求并不相同，故该法的规定非常宏观，很多条款授权各地具体规定。为全面落实《环境噪声污染防治法》的规定，根据我市实践，对该法的相关内容进行细化，使之具有可操作性，很有必要。

另外，我国的声环境质量标准体系已基本成熟，《条例》在制定时所执行的国家标准也多有变动，为此也必须相应地修改《条例》所执行的声环境质量标准。

（三）修改《条例》是满足人民群众不断提高的生活环境质量要求的需要

近年来，随着生活水平的提高，人民群众对生活环境的要求也不断提高，对作为生活环境重要组成部分的声环境也提出了更高的要求。但是与经济发展相对应，环境噪声污染源也在增加，特别是在社会生活噪声污染方面，这些年也出现了很多新的投诉热点，如室内娱乐、豢养宠物、住宅装修、商业经营中的高噪声设备使用等等。为此，修改《条例》对这些新情况新问题予以规范，提高人民生活品质，很有必要。

二、起草依据及起草过程

（一）起草依据

本次修改的主要依据为《中华人民共和国环境噪声污染防治法》及国家新近制定的《声环境质量标准》（GB3096—2008）、《社会生活环境噪声排放标准》（GB22337—2008）、《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008）。

另外，本次修改还借鉴了《北京市环境噪声污染防治办法》、《山东省环境噪声污染防治条例》、《沈阳市环境噪声污染防治条例》和《江苏省环境噪声污染防治条例》等外地省市的立法。

（二）起草过程

《条例》修订列入今年（2010年）市人大常委会、市政府的立法计划后，市环保局进行了相关调研并在总结《条例》实施经验的基础上起草了《条例》的修订草案并上报市政府。我办对《条例》的修订草案作初步审核、修改后，普发征求了市人大常委会办公厅、市人大常委会法工委和城建环保工委、市政协办公厅，市政府各部门、各直属单位以及各区、县（市）人民政府的意见和建议。根据《杭州市人民政府关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》（杭政函[2007]227号）的要求，我办同时还在市政府门户网站以及我办网站上公开征求社会各界的意见。3月16日，我办召开座谈会，就《条例》的修订草案听取了市政府各相关部门的意见和建议。为提高立法的科学性，3月20日我办又举行了专家论证会，邀请立法专家咨询委员会对《条例》修订的相关内容进行了论证。为了贴近各县（市）管理实际，3月25日我办还赴淳安县做了专题调研，听取相关管理部门及相对人的意见和建议。4月13日，我办再次召开座谈会，听取了企业、社区等相关行政管理相对人代表的意见。为提高立法的民主性，4月16日我办举行座谈会，听取部分市人大代表、市政协委员对《条例》（修订草案）的意见和建议。

我办根据调研的实际情况和公示反馈的意见和建议，对《条例》（修订草案）作了进一步修改完善，形成本稿提交市政府常务会议审议。经市政府常务会议讨论原则通过后，再提交市人大常委会审议。

三、主要修改内容说明

《条例》（修订草案）共七章，四十七条，主要包含了以下内容：

（一）关于适用范围

由于环境噪声污染主要发生在人口密集区域，所以原《条例》确定的适用范围为杭州市区。随着经济发展及城市化的推进，各县（市）噪声污染防治的形势也很严峻，要求适用《条例》的呼吁也比较强烈。为此，此次修订扩大了《条例》的适应范围，将第三条中的“杭州市区范围”扩展为“本市行政区域”。

（二）关于环境噪声在规划上的控制

事前控制噪声是减少噪声污染的有效措施。在城市区域，通过规划控制环境噪声，从源头上减少或者避免环境噪声污染，是非常必要的。受立法经验的限制，原《条例》对此类措施未作明确规定。《环境噪声污染防治法》第十二条规定，“城市规划部门在确定建设布局时，应当依据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离，并提出相应的规划设计要求。”

为此，我办根据《环境噪声污染防治法》的规定以及市规划局的意见，并借鉴外地省市的立法经验，在《条例》（修订草案）中增加了一条，作为第九条，规定“规划行政主管部门应当会同环境保护部门按照声环境质量标准及民用建筑隔声设计规范，合理划定医院、学校、机关、科研单位和住宅等噪声敏感建筑物与可能产生环境噪声污染的企业事业单位和交通干线的防噪声距离，并提出相应的规划设计要求。”既对噪声污染在规划上的控制作出了规定，也克服了规划部门在环境噪声控制方面专业技术不足的问题。

（三）关于销售新建住宅声环境状况的明示

近年来我市的房地产市场较为繁荣，在总体上市场交易活跃。在新建住宅销售时，房地产开发企业往往会虚化不利于销售的声环境信息的说明，甚至刻意隐瞒，而买受人一般无法从其他渠道获得这些信息，这一信息不对称导致声环境信息无法参与交易价格的形成。买受人入住后发现声环境状况超出预期，即会认为受到开发商蒙蔽，但由于声环境状况一般不会写入购房合同，通过民事诉讼途径很难解决矛盾。因而会集中向相关行政管理部门投诉，或者对管理部门提出行政诉讼，认为管理部门在进行环境影响评价时违规。目前此类矛盾比较突出。

根据《环境影响评价法》的规定，建设项目的环境影响评价主要是评价该项目对周围环境所造成的影响，而非周边环境对项目本身的影响。对先有噪声源后建设住宅项目的，环保部门无法通过环境影响评价实施控制。

为此，本次修订借鉴了《北京市环境噪声污染防治办法》的规定，在《条例》（修订草案）中增加了一条，作为第十四条，规定“销售新建居民住宅的，房地产开发经营者应当明示所销售住宅所在地的声环境状况。”由于建设项目环境影响评价文件对项目所在地的环境状况（包括声环境状况）有较为完整地描述，所以开发商是可以作出明示的。通过声环境状况的明示，消弭开发商和购房者信息不对称，使声环境状况参与房屋价格形成，有助于解决此类矛盾。

（四）关于交通噪声控制

这几年我市的城市道路建设进展很快，对缓解城市交通压力起到了很大作用。但随之而来也产生了交通噪声问题。关于交通噪声的投诉数量居高不下。为此，《条例》（修订草案）增加了一条，作为第十七条，规定“建设交通干线工程项目应当进行环境影响评价，避开噪声敏感建筑物集中区域；确需经过已有的噪声敏感建筑物集中区域，可能造成环境噪声污染的，建设单位应当采取隔声降噪等控制环境噪声污染的措施并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”，并规定“在已有的交通干线两侧新建住宅的，建设单位应当在主体工程建设的同时采取减轻或避免交通噪声影响的措施。”

（五）关于夜间施工管理

夜间施工噪声污染是城市管理中的突出问题，居民对夜间施工噪声污染的投诉很多。基于城市建设的需要，夜间施工也不能完全避免，为此本次修订在原有规定的基础上进一步完善了夜间施工管理制度。

第一，在原《条例》设定的“夜间施工许可制度”的基础上，进一步规范了行政许可的实施范围。在原有的因“生产工艺要求”、“交通限制”两种情况可以申请夜间施工的基础上，根据城市建设需要，增加了“市级以上重点工程”的规定。

第二，明确了夜间施工许可的实施程序，在修改后的第二十八条第二款规定，“市级以上重点工程、因生产工艺要求确需在夜间进行施工作业的，施工单位应当持所在地建设行政主管部门的证明，向所在地环境保护部门申领《夜间作业许可证》；因交通限制确需在夜间进行施工作业的，施工单位应当持所在地公安机关交通管理部门的证明，向所在地环境保护部门申领《夜间作业许可证》。”

第三，明确了夜间施工许可的公开及要求。在修改后的第二十八条第三款规定“施工单位应当将《夜间作业许可证》及上述证明材料如实公告附近居民，并按照《夜间作业许可证》规定的作业时间、作业内容、作业方式等要求进行施工。”

（六）关于室内装修噪声管理

针对室内装修噪声干扰周围居民正常生活这一突出问题，《条例》（修订草案）第三十八条进一步明确了住宅装修的时间规范，“每日12时至14时、20时至次日8时，禁止在已竣工交付使用的有居民住宅的建筑物内进行产生噪声的装修作业。”

另外，此次修订还根据城市噪声污染防治的实际需要，对机动车防盗报警器、文体活动、餐饮服务、豢养宠物等方面的噪声控制都予以了明确，并根据管理的实际需要对相关的法律责任作了调整。

四、制定过程中反映出来的主要难点问题

在制定《条例》（修订草案）过程中，我办广泛征求了社会各方面的意见和建议，既包括有关市、区、县（市）行政管理部门，也包括建筑施工单位、房地产开发企业、交通运输企业、餐饮企业、娱乐场所经营者、社区代表等在内的行政管理相对人。从征求意见情况反映出来的主要难点问题有以下几方面：

1、关于环境噪声规划控制问题

市规划局对《条例》（修订草案）新增的第九条规定，即对环境噪声污染在规划上的控制规定，尚有不同意见。市规划局认为，由于缺乏噪声控制的专业人员及技术，无法划定建筑物与交通干线的防噪声距离，也无法提出相应的规划设计要求。我办认为，《环境噪声污染防治法》第十二条规定，“城市规划部门在确定建设布局时，应当依据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离，并提出相应的规划设计要求。”《条例》（修订草案）新增的第九条规定符合该条规定，由规划行政主管部门会同环境保护部门合理划定噪声敏感建筑物与可能产生环境噪声污染的企业事业单位和交通干线的防噪声距离，可以克服规划行政主管部门在环境噪声控制方面专业技术不足的问题。同时，北京市、沈阳市等地的相关立法规定也有同样的规定。

2、关于夜间施工管理问题

夜间施工噪声污染是城市管理中的突出问题，一方面，居民对建设工程夜间施工噪声污染的投诉很多，希望全面禁止夜间施工；另一方面，一些工程因生产工艺要求确需在夜间进行连续作业，或者白天因交通限制无法施工确需在夜间进行作业，还有一些国家、省、市重点工程也确需在夜间进行施工作业。我办认为，基于城市建设的需要，要全面禁止夜间施工在目前是不现实的，《环境噪声污染防治法》也未禁止夜间施工作业。目前，环境保护部门严格审查夜间施工行政许可申请，做到依法严格管理和规范夜间施工行为，对违反规定的夜间施工行为进行严厉查处，力争把夜间施工引发的扰民问题降低到最低程度。因此，《条例》（修订草案）第二十八条，根据我市实际情况，进一步完善了夜间施工行政许可制度。对未取得《夜间作业许可证》进行夜间施工，或者未按照《夜间作业许可证》规定的作业时间、作业内容、作业方式进行施工的行为，《条例》（修订草案）第三十九条第（七）项设定了“处以五千元以上五万元以下罚款”的处罚，较原《条例》设定的“处一千元以上二万元以下罚款”的处罚力度更大。同时，在工作实践中，对经依法许可的夜间施工作业，但仍不可避免对周边居民生活造成施工噪声影响的，环境保护部门应相关当事人的要求，对夜间施工单位与受施工影响居民之间就有关民事补偿问题进行居中协调，已有成功的案例，避免了因夜间施工噪声污染问题引发矛盾激化，而影响社会稳定。

以上说明及《杭州市环境噪声管理条例》（修订草案），请予审议。

四川省城市环境噪声管理暂行办法办法名称

四川省城市环境噪声管理暂行办法

（1986年12月27日川府发〔1987〕1号）

四川省城市环境噪声管理暂行办法第一章 总则

第一条为加强城市环境噪声管理，防治噪声污染，保护人民身心健康，根据《中华人民共和国环境保护法（试行）》和国家有关规定，结合四川实际，制定本办法。

第二条本办法管理的环境噪声，是指四川省城市市区内交通运输、工业生产、建筑施工和其他社会生活活动等所产生的影响周围环境的噪声。

第三条城市有噪声污染源的单位、个人和入城机动车辆、船舶的驾驶者，必须执行国家《城市区域环境噪声标准》和本办法。

第四条城市人民政府应按国家标准将所辖行政区划为不同的噪声控制区，制定实施相应的区域环境噪声标准。

第五条本办法由省、市环境保护主管部门组织监督实施，公安、交通等有关部门密切配合。

第六条公民对违反本办法造成环境噪声污染的单位和个人，有权进行监督、检举和控告。被检举、控告的单位和个人不得打击报复。

四川省城市环境噪声管理暂行办法第二章 交通噪声管理

第七条各类机动车辆在城区禁止使用高声喇叭，夜间（二十二时到六时）行车应以灯光示意，禁止鸣喇叭。设有禁止鸣号标志的地段，不准鸣喇叭。不准鸣喇叭叫人。噪声大的机动车辆，必须安装有效的消声器。整车噪声应符合国家《机动车辆允许噪声标准》；不符合的，不发给行车执照。

第八条经批准装有警报器的警备、消防、工程抢险、救护车等，只准在执行任务时使用警报器，其他时间一律不准使用警报器。

第九条禁止拖拉机驶入城区。经批准临时驶入城区运输的拖拉机，应按规定时间、路线行驶。

第十条火车驶入城市，只准使用风笛，不准使用气笛。

第十一条驶入城市水域的各类船舶，应符合船舶噪声标准的规定。

四川省城市环境噪声管理暂行办法第三章 工业建筑施工噪声管理

第十二条一切产生噪声污染的单位和个人，在生产活动中必须采取有效的治理措施，符合所在区域的环境噪声标准。

工业企业的生产车间和作业场所，必须执行卫生部、国家劳动总局颁布的《工业企业噪声卫生标准（试行草案）》。

第十三条新建、扩建、改建的工程项目的防治噪声设施，必须报环境保护主管部门和有关部门，按国家《基本建设项目环境保护管理办法》审查批准，与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第十四条在特殊住宅区、居民稠密区、文教区和医院、机关、科研单位附近，禁止新建和扩建产生噪声污染的工厂、车间、作业点。

第十五条对造成环境噪声污染严重的企业，由市环境保护主管部门监督限期治理，逾期未能消除环境噪声污染的，可限其作业时间或停止使用噪声性设备，或报请有关部门批准令其迁移。

第十六条建筑施工使用的打桩机、打夯机、破碎机、风镐、移动式空压机、搅拌机、电锯等高噪声性施工机具，只准在昼间使用，并采取消声、防震措施，减少对周围环境的音响。因特殊情况需在其他时间使用的，应报经所在地环境保护主管部门批准。

四川省城市环境噪声管理暂行办法第四章 社会生活活动噪声管理

第十七条除经市人民政府批准的大型集会、游行庆祝活动及抢险救灾等情况外，城区禁止使用高大声响的喇叭。

车站、码头、港口、航空港、文娱体育场所等使用的广播喇叭，不得影响周围单位的工作和居民休息。

第十八条商店及家庭使用的音响器材、发声设备不得妨害四邻。

四川省城市环境噪声管理暂行办法第五章 奖励和惩罚

第十九条认真执行本办法，对防治环境噪声危害有显著成绩的单位和个人，由环境保护主管部门给予表扬和奖励。

第二十条对违反本办法的单位和个人，由环境保护、公安、交通等部门视其情节轻重，分别予以批评、警告、限期改进、罚款。

第二十一条凡对环境保护等部门处罚不服的当事人，可在收到通行书之日起十五日内向人民法院起诉，期满不起诉又不执行的，有关部门可申请人民法院强制执行。

四川省城市环境噪声管理暂行办法第六章 附则

第二十二条县城、镇的环境噪声管理，可参照本办法执行。

第二十三条本办法由省建设委员会解释。

第二十四条本办法自发布之日起施行。

《杭州市关于进一步明确环境噪声违法行为行政处罚权的通知》

为加强对环境噪声的监管，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第七条、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（五）项的规定，现将《杭州市环境噪声管理条例》中对环境噪声违法行为的行政处罚权予以明确，请遵照执行。

一、各级环境保护行政主管部门行使以下行政处罚权

《杭州市环境噪声管理条例》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条第一款、第二十三条、第二十六条、第二十七条第一款、第三十二条所规定的行政处罚权。

二、各级公安部门行使以下行政处罚权

《杭州市环境噪声管理条例》第十五条第一款、第二十条第三款、第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条所规定的行政处罚权。

三、各级城市管理行政执法部门行使以下行政处罚权

《杭州市环境噪声管理条例》第十五条第一款、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十三条、第三十六条所规定的行政处罚权。

杭州市环境保护局 杭州市公安局 杭州市城市管理行政执法局

二○一○年七月十四日