土地整理过程中农民财产权保护法律问题研究

郭洁，辽宁台安人，辽宁大学本科毕业，于中国政法大学获得民商法专业硕士学位，于辽宁大学获得管理学博士学位。现任辽宁大学经济法、民商法专业博士生导师，辽宁省特聘教授。长期致力于土地法治的研究，主持国家社科基金两项。于《法学研究》发表论文两篇，《新华文摘》全文转载一篇。曾获第二届中国法学优秀成果奖，辽宁省政府奖一等奖、二等奖。研究报告曾获辽宁省原省长陈政高、副省长张成寅、政法委书记李文章同志的批示，司法建议《民刑交叉案件审理疑难问题处理》获辽宁省高级人民法院采纳。任中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员。2004年至2013年任辽宁大学法学院副院长。

内容摘要

引言

一、农村土地整理的范围：农地整理和建设用地整理

二、公权力干预私权利：农村土地整理行为的法律特征

三、法制不彰：我国农村土地整理过程中农民财产权保护的必要性

第一部分农地整理权属调整法律问题研究

第一章农地整理过程中调整土地权属的意义

一、农地整理与土地权属调整的基本含义

二、农地整理过程中权属调整的意义

第二章我国农地整理权属调整的基本类型和制度样本

一、农地权属调整的基本类型

二、农地权属调整的地方样本

第三章我国现行农地整理权属调整的制度评价

一、现行立法框架的一般描述

二、现行农地整理权属调整立法的特点

三、现行立法与农地整理的规则之间制度冲突分析

第四章农地整理过程中权属调整规则的立法构建

一、按照《立法法》合理分配农地权属调整规则的立法权

二、确立不同土地所有权可流转的规则

三、增加农地整理作为承包经营权调整的法定事由

四、明确新增耕地利益的分配规则

五、以准征收规则平衡少数权利人的正当权益

六、建立农地权属争议的民事程序

第二部分宅基地置换中农民财产权益保护制度研究

第一章宅基地置换的制度解析

一、相关概念的界定

二、宅基地置换行为的法律属性

三、宅基地置换的基本流程

第二章宅基地置换对农民财产权益的影响

一、宅基地上承载的农民权益类型

二、宅基地置换对农民权益影响分析

第三章宅基地置换中农民房地产权利保护制度研究

一、宅基地置换后土地所有权归属

二、宅基地置换后农民房屋产权的归属

第四章宅基地置换中农民补偿权益制度研究

一、代表性地区农民补偿权益规则的不同模式及评价

二、不同模式下农民财产权补偿制度存在的问题

三、确定宅基地置换中农民财产权益补偿规则

第五章宅基地置换中农民土地增值分配权益制度研究

一、代表性地区农民土地增值分配权益规则的不同模式及评价

二、不同模式下农民宅基地置换中土地增值分配制度存在的问题

三、合理确定农民土地增值利益分配权

第三部分填涂造地过程中农民财产权益保护制度研究

第一章填涂造地行为的规范解析

一、滩涂的含义

二、滩涂与海域的区别

三、填涂造地的含义

四、填涂造地的一般程序

五、填涂造地行为的法律特征

六、填涂造地行为的权利基础

七、填涂造地行为的民事属性

第二章填涂造地对农民集体及农民财产权益的消极影响

一、农民集体丧失滩涂所有权

二、农民失去滩涂养殖的生存权益

三、农民集体滩涂用途变更后收益权受损

第三章填涂造地过程中农民财产权益保护制度存在的问题

一、国家与农民集体对新增土地收益权配置的失衡

二、滩涂征收补偿制度的不足

三、现行法律责任制度难以有效预防违法行为和填补权利损害

第四章填涂造地过程中农民财产权益保护的立法完善

一、确立滩涂资源独立的民事客体地位

二、建立合理的滩涂专门性补偿制度

三、确立农民集体滩涂用途变更的收益权

四、完善违法填涂造地行为的责任机制

第五章填涂造地过程中农民环境权保护制度研究

一、填涂造地行为减损农民生态环境权益的二元性表现

二、现行农民生态权益保护制度存在的问题

三、完善农民生态环境权益矫正机制的制度路径

第四部分公共设施管护模式的立法创新

第一章农村公共设施管护行为的法律问题分析

一、农村公共设施及其管护行为的一般描述

二、现行农村公共设施管护法律制度评析

三、农村公共设施管护困境的理论分析

第二章农村公共设施管护的基本制度需求

一、厘定产权关系，明晰管护主体

二、引入市场机制，强化行为激励

三、构建协商机制，搭建利益协调平台

四、稳定管护关系，建立长期化管护制度

第三章农村公共设施管护的替代模式

——公共地役权制度

一、公共地役权的法律特征

二、代表性国家公共地役权制度的经验与启示

第四章基于地方经验的公共地役权制度改革

一、农村公共设施管护地方改革的制度模式

二、公共地役权制度与公共设施管护改革的制度适应性分析

第五章农村公共设施管护中的公共地役权制度构建

一、公共地役权模式的总体立法框架

二、土地整理背景下公共地役权的适用范围

三、公共地役权关系的参与主体

四、公共地役权的设立方式

五、管护义务内容

六、公共地役权的物权变动模式

七、公共地役权设立后的补偿规则

第五部分城中村改造中农民集体财产权救济主体制度的完善

第一章城中村改造过程中农民集体财产权救济的必要性

一、城中村改造对农民集体财产关系的影响

二、农民集体财产权在城中村改造过程中面临的侵权风险

第二章现行农民集体财产权救济主体制度的非适应性

一、现行农民集体财产权救济主体制度的内容

二、现行农民集体财产权救济规则存在的障碍

第三章现行农民集体财产权救济主体制度非适应性的成因

一、传统农民集体财产权救济主体理论的羁绊

二、特殊的社会政策引致的救济行为非法制化

第四章城中村改造过程中农民集体财产权救济主体问题的解决

一、救济主体理论的创新

二、救济主体规则的再造

附录

参考文献2100433B

《土地整理过程中农民财产权保护法律问题研究》为国家社科基金项目“农村发展与农民财产权保护法律问题研究”的后续成果，即以土地整理为对象的专门性问题的研究。本书分为五个部分：农地整理权属调整法律问题研究；宅基地置换中农民财产权益保护法律制度研究；填涂造地过程中农民财产权益保护制度研究；农地整理背景下农村公共设施管护模式的立法创新；城中村改造中农民集体财产权救济主体制度的完善。其中土地整理的权属调整、填涂造地过程中的征收补偿、公共设置管护的地役权构造均为既有研究，没有涉猎具有创新性的研究主题。本书的研究结论对于新型城镇化和农地规模经营目标下的土地制度需求具有重要的理论和实践意义。

《房屋拆迁法律问题研究》从公法和私法两个维度出发，就如何依据《宪法》和《物权法》确立的原则构建新型的房屋拆迁制度、房屋拆迁中所涉及的法律关系。我国原有房屋拆迁制度存在的问题、如何对被拆迁人给予公平合理的补偿和救济等问题，结合理论与实践开展了深入的研究。

《房屋拆迁法律问题研究》适合对房屋拆迁问题感兴趣的理论界和实务界人士阅读。

《房屋拆迁法律问题研究》系教育部人文社会科学研究项目的最终研究成果。

四川省农村承包土地的经营权和农民住房

财产权抵押贷款试点实施方案

为进一步深化我省农村金融改革创新，加大对“三农”金融支持力度，审慎稳妥推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点工作，根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）、《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》、《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 财政部 国土资源部 住房和城乡建设部关于印发〈农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法〉的通知》（银发〔2016〕78号）、《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 中国保险监督管理委员会 财政部 农业部关于印发〈农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法〉的通知》（银发〔2016〕79号）等文件精神，结合四川实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实党中央、国务院以及省委、省政府决策部署，按照集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置和土地经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，发挥政府主体作用，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

（二）基本原则。

一是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，按照全国人大常委会决定，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。

二是自主自愿。切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款业务。

三是权属清晰。用于抵押的土地经营权必须属抵押人所有，通过家庭承包方式享有土地承包经营权的农户依法取得政府颁发的《农村土地承包经营权证》；通过合法流转方式享有承包土地的经营权的农户及农业经营主体依法取得试点地区人民政府或农业行政主管部门颁发的《农村土地经营权证》，流入方抵押事先须征得农户书面同意，抵押经营土地不得改变农业用途。用于抵押的宅基地使用权及房屋所有权权属清晰，有相关主管部门颁发的权属证明，且未列入征地拆迁范围；除用于抵押的农民住房外，农民住房所有人拥有其他合法长期居住场所，并能够提供相关证明材料；所在的集体经济组织同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置，以共有农民住房抵押的，申请贷款前还应当取得其他共有人的书面同意。

四是稳妥推进。在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、地方政府之间的关系，稳妥有序推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。

五是风险可控。坚守土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。

（三）试点内容、范围及期限。

试点内容。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。加强制度建设，把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度。集体林地经营权抵押贷款和草地经营权抵押贷款业务可参照本方案执行。

试点范围。根据全国人大常委会决定，开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点县（市、区）为成都市温江区、崇州市、眉山市彭山区、内江市市中区、遂宁市蓬溪县、南充市西充县、巴中市巴州区、广安市武胜县、乐山市井研县、广元市苍溪县；开展农民住房财产权抵押贷款试点县（区）为泸州市泸县、成都市郫县、眉山市彭山区。

试点金融机构。综合考虑金融机构业务范围和机构设置情况，暂定试点地区农业发展银行、农业银行、邮储银行、城市商业银行、农村商业银行、农村信用联社、村镇银行等作为试点金融机构，试点县（市、区）结合当地实际自行确定具体试点金融机构。

试点期限。2015年12月28日至2017年12月31日。

（四）主要目标。试点期间，试点县（市、区）确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置、风险防范控制和化解等配套制度基本完善，以“两权”抵押贷款为基础的农村金融产品和服务方式不断创新，“两权”抵押贷款较快增长；完成对试点经验的总结，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议。

二、完善配套制度建设，提供基础支持

（五）加快农村产权确权登记颁证。试点县（市、区）人民政府要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。建设完善农村产权信息管理平台，严格控制农村产权确权登记质量，夯实农村产权制度建设基础性工作。

（六）完善“两权”抵押登记制度。试点县（市、区）要建立统一完善的农村“两权”抵押登记制度，规范抵押登记流程，避免出现重复抵押，有效保护抵押权人的合法权益。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意。在依法合规的前提下，进一步优化抵押登记流程，提高抵押登记便捷性。农村承包土地的经营权抵押期限，不应超过二轮承包剩余期限和承包土地的经营权流转剩余期限。农民住房财产权设立抵押的，应将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。强化产权抵押登记信息管理，实现农村产权的信息公开和共享。

（七）规范农村产权交易流转市场。制定完善农村产权流转交易市场运行规范，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，加快发展多种形式的农村产权流转交易市场。建立完善多级联网的农村土地产权交易平台和监测体系，提供信息沟通、委托流转等服务。加强农村产权纠纷调解仲裁体系建设，健全乡村调解、县（市、区）仲裁、司法保障的纠纷调处机制，妥善化解农村产权纠纷。

（八）建立农村产权评估体系。试点县（市、区）要因地制宜，采用评估机构评估、银行自行评估、委托有关专家测算或者借贷双方协商等方式开展农村产权抵押价值评估，科学制定评估依据和标准，并根据市场变化实行动态调整，公平、公正、客观确定农村产权价值。鼓励试点县（市、区）建立农村产权联合评估机构和专家库，成立评估专家组，制定不同地区、不同农村产权的价值参考表，定期更新，对借贷双方的价格协商提供价格指导。专家库由从事农业、畜牧、水产、林业、金融、担保等相关行业具有中、高级以上职称的专家和熟悉基层业务的技术人员组成。

（九）加强农村信用体系建设。建立健全专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体信用档案，开展信用户、信用村、信用乡（镇）和信用新型农业经营主体评定，进一步完善农村信用体系。严厉打击逃废金融债务的违法违规行为，依法保护金融资产，维护金融交易秩序，改善农村金融交易环境。在农业经营主体资格认证、评先选优、“三农”特惠政策实施等方面推广使用信用产品和服务，进一步完善农村金融守信激励和失信惩戒机制。鼓励金融机构依托信用信息基础数据库，开展内部授信评价，提升农业经营主体的诚信意识。

三、赋予农村“两权”抵押融资功能，开展金融创新

（十）开办“两权”抵押贷款业务。在防范风险、遵守有关法律法规和农村产权制度改革等政策的基础上，开办以农村承包土地的经营权和农民住房财产权作抵押的贷款业务。开展“两权”抵押贷款，重点在盘活农民土地用益物权的财产属性上下功夫。在贷款对象上，重点选择专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体和农村土地股份合作社。在贷款产品设计上，探索发放以农村承包土地的经营权和农民住房财产权为单一抵押物的贷款产品，在风险可控前提下，适当提高抵押率，增加贷款额度，合理确定贷款利率和期限，切实满足新型农业经营主体及农户等的融资需求。

（十一）创新农村金融产品。参与试点金融机构要优化产品设计，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新力度，适当放宽对基层行的创新授权，减少或调整对农户融资担保物的限制性规定，适当放宽对不良率的容忍度。推广以农村“两权”抵押的小额循环贷款，采取“一次授信、随借随还”等方式，满足农户种养殖、创业、消费等小额信贷需求。适当提高授信额度，满足农业产业化、规模化经营的大额资金需求。积极适应农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业、农民合作社、农户融合发展的趋势，设计“农业产业化龙头企业 农民合作社 农户”、“农民合作社 农户”、“农业产业化龙头企业 农户”等多方合作的信贷产品。提升针对性和实效性。鼓励在现有法律法规和政策框架下，审慎稳健地推进农村产权融资创新，确保创新产生法律关系不突破现行法律法规。

四、健全风险处置和分担体系，强化风险保障

（十二）建立健全抵押物处置机制。依法保障金融机构合法债权，完善抵押物处置措施，确保借款人无法履行到期债务或发生约定的情形时，经办银行能灵活采取多种方式顺利实现抵押权。农村承包土地的经营权抵押贷款抵押物处置应当充分保障农户承包权、优先受让权和土地持续生产能力，通过再流转、第三方托管、收储机构收储等多种形式获得的收益弥补经办银行损失。根据党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定范围内。鼓励试点县（市、区）探索建立农村产权资产管理公司或收储中心，用于收储、托管、经营“两权”不良抵押资产，提高不良资产处置效率。条件允许的地区可以由收储中心先对不良信贷资产进行债权回购，以降低金融机构的贷款风险。