土地用途管制

对土地进行分类

这是实施土地用途管制的基础。要按照《中华人民共和国土地管理法》的规定和土地的自然属性及土地的利用状况，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地可分为耕地、林地、牧草地和农田水利用地、养殖水面等；建设用地可分为城乡居民住宅用地、公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

编制土地利用总体规划

各级人民政府要按照《中华人民共和国土地管理法》的要求，编制好土地利用总体规划，对土地利用作出长远的计划和安排。县级和乡(镇)土地利用总体规划要划分土地利用区，明确土地用途，乡(镇)土地利用总体规划要根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。为土地利用、农用地转用审批提供依据。

严格按用途审批用地

各种建设项目使用土地都必须严格遵守和执行土地利用总体规划，各级土地行政主管部门必须严格按照土地利用总体规划确定的用途审批用地，要严格控制农用地转为建设用地。不符合土地利用总体规划确定的用途，不得批准建设项目用地。要严把用地审批权关。

对违反规划用地的行为要严厉处罚

要按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等土地管理法律、法规的规定，对违反土地利用总体规划的行为给予严厉处罚，以法律的强制力保证土地利用总体规划的实施。

在中国建立土地用途管制制度，是土地管理方式的重大改革，也是管地方式、用地方式的一个大变革，是深入贯彻中国土地基本国策，加强城市规划、建设和管理，推动土地利用方式根本转变，使土地利用率和产出效益得以全面提高的根本举措。

土地用途管制制度就是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划等国家强制力，规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地的制度。

土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚等。

国外也称“土地使用分区管制”（日本、美国、加拿大等国）、“土地规划许可制”（英国）、“建设开发许可制”（法国、韩国等）等。

土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。其特点，一是具有法律效力，二是具有强制性。土地用途管制制度由一系列的具体制度和规范组成。其中，土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键；而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、进行土地的整理和复垦；强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。实行土地用途管制制度，可以严格控制建设用地总量，促进集约利用，提高资源配置效率，有利于建设用地市场的正常化和规范化；可以严格控制农用地流向建设用地，有利于从根本上保护耕地。同时，通过增设农用地转用审批环节，为土地利用总体规划的有效实施提供保证。其社会目标是维护社会公共利益，保护耕地，控制建设用地；限制不合理利用土地的行为，克服土地利用的负外部效应，提高土地利用率；保护和改善生态环境，防止土地资源浪费和地力枯竭，实现土地资源的可持续利用。作为土地管理的一种有效形式，新《土地管理法》明确规定，中国实行土地用途管制制度。

目前，中国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农用地的用途管制包括农地非农化的管制和农地农用的管制两方面，坚持“农地、农有、农用”的原则，限制农地非农化，鼓励维持农用。建设用地的用途管制按建成区和规划区的不同有不同的管制规则。土地用途管制包括用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制。根本目的是在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。

1土地利用总体规划。土地利用总体规划是实行土地用途管制制度的起点，对土地用途的划分、使用条件的规定等都体现在土地利用总体规划中。

2农用地转用审批。即对农用地转为建设用地的，必须进行严格的审批程序。这是土地用途管制的一个重要环节。

3征地审批。这是实行土地用途管制的又一个重要环节，它和农用地转批有一定的联系，但它的范围要大于而且层次又要低于农用地审批。完成征地审批以后，涉及农用地的，必须进行转批。

4土地登记。土地登记是土地权属管理的手段。它也是土地用途管制的最后一个环节。在完成征地审批，农用地转批，取得批准文件后，必须到当地土地行政主管部门进行土地登记，才能取得土地所有权或土地使用权。

空间分区的目的是为了更好地编制规划，统筹区域各类开发建设，因此，空间分区衔接很大程度上是各类空间规划间的衔接应用。当前我国空间规划及彼此之间的关系参见图1，可见土地管制分区与主体功能区有所交叉，同时土地用途分区和管制分区还受到城乡规划、专项规划等对空间开发谋划的影响。

首先，在空间管制分区与主体功能区之间，禁止开发区范围应该基本相同，当然由于二者划分尺度不同可能有所差别；优化开发区和重点开发区则应划入规模边界以内，作为允许建设区确定，但同样由于尺度差异，主体功能区一般在省级以上范围划定，从而缺少对各地实际情况的弹性考虑，而空间管制分区则是对市县乡土地利用布局与规模指标的整体规划，故在建设用地指标限制下分为规模和扩展边界，从而形成了允许和有条件建设区的主体，以便于动态、弹性、有序地引导和控制区域土地利用，不断优化城乡用地结构与布局。

其次，空间管制分区、土地用途分区与土地专项规划之间是指导性关系，一般情况下土地专项规划需在管制分区与用途分区范围内进行具体设计。

第三，城乡规划与空间管制分区、用途分区由于分属不同职能部门管理，需要在多部门间协调，其中城市中心城区发展方向、范围以及村镇建设等都是土地分区的重要依据，但土地分区还需考虑用地规模指标，故土地分区在整体上需与城乡规划相统一，但规模范围相对较小，体现了保护土地资源、强化用途管制的特点。

最后，其他专项规划是空间管制分区、土地用途分区的重要参考，特别是涉及交通、水利、能源、绿地等重大基础设施和生态建设项目布局与走向的内容，是土地利用分区关注的重点，亦是统筹区域土地利用、协调生态建设的关键。2100433B