企业环境污染第三方治理法律问题研究

孔东菊，安徽工业大学副教授,硕士生导师,马鞍山仲裁委员会仲裁员。安徽工业大学环境法学科学术带头人。先后主持安徽省教育厅人文社科青年教师资助项目、安徽省教育厅人文社科重点项目、安徽省社科规划项目各1项，参研省部级人文社科项目多项，先后在《当代法学》、《法学杂志》、《华南农业大学学报》、《理论月刊》、《广东行政学院学报》等刊物发表学术论文20余篇。

第一章企业环境污染第三方治理概述

第一节企业环境污染第三方治理的提出

第二节企业环境污染第三方治理含义解读

第三节企业环境污染第三方治理的主要形式

第四节企业环境污染第三方治理在部分地区的发展现状

第二章企业环境污染第三方治理的理论基础

第一节污染者负担原则

第二节公共治理理论

第三节循环经济理论

第四节可持续发展理论

第三章企业环境污染第三方治理的域外经验及启示

第一节日本

第二节美国

第三节德国

第四节域外实践给我国的启示

第四章排污企业与治理第三方之间的合同关系

第一节企业环境污染第三方治理合同的性质

第二节企业环境污染第三方治理合同的类型

第三节委托运营形式下第三方治理合同的主要内容

第四节建设运营形式下第三方治理合同的主要内容

第五节企业环境污染第三方治理合同的法律规制

第五章企业环境污染第三方治理法律责任的划分

第一节企业环境污染第三方治理法律责任概述

第二节企业环境污染第三方治理民事责任的划分

第三节企业环境污染第三方治理行政责任的划分

第六章企业环境污染第三方治理的政府监管

第一节政府环境监管概述

第二节企业环境污染第三方治理政府监管存在的问题

第三节企业环境污染第三方治理中完善政府监管的建议

第四节企业环境污染第三方治理政府监管法律责任

参考文献

附件1

附件2

附件3

附件4

本书是笔者主持的教育部人文社会科学研究规划基金项目“企业环境污染第三方治理法律问题研究”（14YJA820012）最终研究成果，力图对企业环境污染第三方治理模式涉及的相关法律问题进行体系化研究。全书分为六章，分别为：企业环境污染第三方治理概述、企业环境污染第三方治理的理论基础、企业环境污染第三方治理的域外经验及启示、排污企业与治理第三方之间的合同关系、企业环境污染第三方治理法律责任的划分及企业环境污染第三方治理的政府监管。

各市､自治州人民政府,省政府各委､办､厅､局:

为深入贯彻落实国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》,有序规范推进我省环境污染第三方治理工作,逐步建立吸引社会资本投入环境保护工作的市场化机制,切实提高我省环境污染治理水平,经省政府同意,制定本实施意见｡

一､总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届二中､三中､四中､五中全会精神,认真落实《青海省生态文明制度建设总体方案》的部署,坚持社会主义市场经济改革方向,以城市污水处理､危险废物和医疗废物集中安全处置等环境公用设施,工业园区和工业聚集区及火电､钢铁､水泥等行业企业为重点,以推进环境污染治理市场化､专业化､产业化为方向,营造有利的市场和政策环境,改进政府管理和服务,健全统一规范､竞争有序､监管有力的第三方治理市场,吸引和扩大社会资本投入,推动建立污染者付费､第三方治理的治污新机制,不断提升我省环境污染治理水平｡

(二)基本原则

1､坚持排污者污染治理主体责任与第三方具体治污者连带责任相结合｡排污者要按照污染物种类､数量和浓度,承担污染治理费用｡第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求,承担约定的具体污染治理责任｡排污者与第三方治理企业通过经济合同约定,建立相互制约､共同负责的市场运行机制｡

2､坚持市场化运作与企业自愿､政府引导推动相结合｡充分发挥市场配置资源的决定性作用,尊重企业主体地位,积极培育可持续的污染治理商业模式,避免违背企业意愿的“拉郎配”｡切实发挥政府引导作用,创新投资运营机制,加强政策扶持和激励,鼓励专业化第三方治理企业进入市场｡

3､坚持市场培育与规范管理相结合｡各级政府要不断培育和扩大市场规模,强化监管和环保执法,着力规范市场秩序,营造良好的市场环境,为社会资本进入创造平等机会｡

(三)主要目标

2015年底前,出台第三方治理的相关政策措施,开展医疗废物集中处置､城镇污水处理厂､环境监测､在线监测设施运行等重点领域的试点工作｡到2017年,将试点拓展到工业园区､工业集聚区的废水处理设施､固体废物处置和部分企业环保设施运营维护等领域,进一步完善政策机制,基本形成统一开放､竞争有序､诚信规范的环境污染第三方治理市场机制,培育一批省内专业化水平较高､运营管理能力较强的第三方治理企业｡到2020年,第三方治理相关政策制度基本建立,公用环境设施投资运营体制改革基本完成,环境公共服务市场化供给体系基本形成;第三方治理业态和模式趋于成熟,具有一批技术能力强､运营管理水平高､综合信用好､具有竞争力的专业环境服务公司,努力为维护中华水塔和国家生态安全屏障,建设清洁青海､美丽青海发挥重要作用｡

二､主要内容

(四)环境公共服务领域｡主要改革现行环境公用设施建设管理模式,加快向独立核算､自主经营的企业化管理模式转变｡对可经营性好的城镇生活污水､垃圾处理设施,采取特许经营､委托经营等方式引入第三方治理企业｡通过资产租赁､转让产权､资产证券化等方式盘活存量资产｡鼓励社会资本采取合资合作､混合所有制､资产收购等方式,参与政府投资的中水回用(厂网一体化)､固体废物(含医疗废物)处置利用､垃圾焚烧发电等准经营性行业项目建设和运营｡从提高公共服务均等化水平出发,加快制定出台相关优惠政策,探索政府购买服务的方式,委托专业环保服务公司向乡镇农村牧社延伸,着力解决农牧区生活垃圾､污水收集处理难的问题｡对主体灭失的污染场地治理､政府为责任主体的区域性环境整治等,采用环境绩效合同服务､综合环境服务等模式引入第三方治理｡鼓励新建项目优先按照PPP模式设计运作｡深化环境服务体制转型,有序开放环境监测市场,逐步建立健全社会化环境监测机构管理体系｡

(五)工业园区集中治污领域｡主要在工业园区和工业集聚区,以污水处理､废气治理､固废处置利用和循环化改造为重点,采取打捆方式分类引进第三方进行整体设计､模块化建设､一体化运营,解决单个企业污染治理成本高､效果差等问题｡

(六)重点行业企业治理领域｡主要在火电､钢铁､水泥等行业推进脱硫脱硝除尘领域第三方治理,在有色金属冶炼､化工､火电等行业推行水泥窑协同处理固体废物,在黑色金属及有色金属采选冶炼行业引入环境服务公司综合利用废渣,实现废物资源化利用｡

三､主要工作措施

(七)完善环境治理设施,积极培育治理市场｡一是按照国家大气和水污染防治行动计划的要求,加快推进脱硫脱硝除尘设施改造､工业集聚区工业废水集中处理和中水回用､城镇生活污水处理等环境治理设施的建设改造｡二是依法实施排污许可制度,推动排污权有偿使用和交易,第三方治理取得的污染物减排量,计入排污企业排污权账户实施交易转让,由排污企业作为排污权的交易和收益主体｡三是制定政府购买环境监测服务的办法,公布政府购买环境监测服务机构名单,并定期进行动态调整｡以污染治理设施竣工验收第三方监测评估､污染源污染物排放在线监测､环境工程建设运营委托监测､机动车检测等为重点,通过政府购买服务方式积极开展环境监测服务社会化试点｡鼓励企业委托第三方监测机构开展自行监测｡鼓励突发环境影响事件第三方应急处置,依托环境服务公司及社会化监测机构参与突发环境影响事件应急处置,打造专业､快捷､高效的应急处置队伍｡

(八)建立健全约束机制,规范企业治理行为｡一是环境污染第三方治理企业应按照环保法律法规和标准以及排污单位委托要求,进行有效治理｡将环境污染第三方治理企业不规范运营､偷排漏排,以及运营设施未达到环保相关要求等信息,纳入企业诚信系统和社会公共信用服务平台,并与融资､担保等相关政策挂钩｡对环境服务活动中因管理不善､弄虚作假造成环境污染的,应依法承担相关法律责任和连带责任,并依约补偿排污单位经济损失｡对环境污染第三方治理企业以篡改伪造监测数据等逃避监管方式违法排污的,依法追究违法单位的法人代表和有关责任人责任｡鼓励环境污染第三方治理企业发布年度环境责任报告｡二是加强行业自律｡鼓励环境污染治理企业成立行业协会,建立行规行约和自我约束机制,实行优胜劣汰｡支持行业组织开展能力评估､等级评定､培训教育､展示交流､信息统计､技能比赛等工作｡三是规范合作关系｡加强政策引导,鼓励省外有实力的企业与省内企业紧密合作,充分发挥各自优势,推进本地化服务水平,提高我省企业的技术水平和管理能力｡排污企业和第三方治理企业应按照有关法律法规和市场规则,签订委托治理合同,约定治理标准､内容､费用,签订的治理合同应报送环保部门备案,若经政府采购确定的治理合同还应同时报送财政部门备案;通过履约保证金(保函)､担保､调解､仲裁等方式,建立健全履约保障金机制和监督机制｡排污企业委托第三方治理应书面告知当地县级环保部门｡

(九)加强环境信息公开,强化第三方责任｡一是完善信息公开和社会监督｡环保部门要推动排污单位污染治理和污染物排放信息公开,加大排污单位自行监测和监督性监测信息的网上公开力度｡依法公开第三方治理项目环境监管信息｡定期开展对第三方治理企业的业绩考核,并向社会公告结果｡二是健全政府､投资者､公众等共同参与的监督机制,完善有奖举报制度和投诉受理机制,鼓励环境公益诉讼,强化社会监督｡探索实施黑名单制度,将技术服务能力弱､管理水平低､综合信用差及恶意提高治污管理收费标准,采用淘汰落后工艺设备,损害企业经济利益的第三方治理企业列入黑名单,定期向社会公布｡

(十)保障公共环境权益,合理确定收益｡一是按照国家及省有关法律法规及政策规定,对治理第三方处置相关的特许经营权､土地使用权､处理设施和企业股权等资产及其权益作出限制性约定,不得随意转让｡制订临时接管预案,在经营过程中发生危害公共环境利益和公共环境安全情形时,及时启动临时接管预案,保障公共环境权益｡二是对政府与社会资本合作的环境公用设施项目,要参考本行业平均利润､银行存贷款利率等因素,科学确定投资收益水平,政府不得承诺不合理的高额固定收益回报｡各级政府要完善价格确定和动态调整机制,合理确定产品或服务价格并适时调整｡对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,可通过运营补贴､资本补助以及依法依规配置土地等经营资源方式,稳定投资回报｡补贴标准要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格､建造成本､运营费用､实际收益率､财政中长期承受能力等因素合理确定｡对土地配置和有经营性收入的项目,应建立超过一定幅度后的溢价共享､亏损共担机制｡

(十一)严格环境监管执法,督促排污企业治理｡一是扩大重点污染源在线监控的范围,到2020年基本实现国家､省､市(州)三级重点监控企业的自动监测全覆盖｡完善在线监测监控设施建设运行维护责任机制,加强信息共享和数据应用,对污染物排放实施严格监控｡二是继续完善网格化管理和多部门联动执法机制,综合运用新《环保法》及相关法律法规,严厉查处污染治理设施或监测监控设施建而不用､时开时停等违法行为,增强排污企业委托第三方治理的内生动力｡三是对污染物超标排放或超总量控制,被环保部门责令限制生产､停产整治且拒不自行治理污染的企业,列出企业清单向社会公布,督促相关企业或园区委托环境服务公司进行治理｡

四､加强政策引导

(十二)落实价格和收费政策｡综合采用使用者付费､政府可行性缺口补助､政府购买公共服务等方式,分类支持经营性､准公益性和公益性项目｡逐步实施阶梯水价制度､严格落实差别电价以及燃煤机组脱硫､脱硝､除尘等环保电价政策｡严格落实我省调整排污费征收标准的相关规定,实行差别收费政策,企业污染物排放浓度值高于国家或地方规定限值,或者企业污染物排放量高于规定的排放总量指标的,按照规定加一倍征收排污费｡继续完善生活污水､垃圾处理处置､固体废物､医疗废物处置等价格收费制度,建立基于保障合理收益原则的收费标准动态调整机制｡建立健全鼓励使用再生水､促进垃圾资源化的价格机制｡

(十三)创新金融服务模式｡搭建政府､企业和金融机构间的沟通合作平台,引导和推动商业银行为环境污染第三方治理企业提供融资服务｡鼓励金融机构为相关项目提高授信额度､增进信用等级,开发符合第三方治理企业需求的绿色金融产品｡大力支持PPP项目提升融资能力｡对国家鼓励发展的第三方治理重大项目实施名单制管理,各银行业金融机构在贷款额度､贷款利率､还贷条件等方面给予优惠｡支持符合条件第三方治理企业在资本市场上市挂牌｡鼓励保险公司开发相关环境保险产品,引导高污染､高环境风险企业投保｡

(十四)加强项目评估审批｡对政府和社会资本合作的第三方治理项目,要落实政府科学决策机制,积极引入高水平第三方专业机构和法律顾问,认真做好项目前期评估论证工作,科学制定实施方案｡严格按照国家和省上简政放权相关规定,依法依规加快第三方治理项目各项前期建设条件的审查｡积极推进在政府统一的政务审批平台上实行联合审查制度｡对企业污染第三方治理项目,要充分尊重企业投资决策自主权,不得将属于企业经营自主权的事项作为企业投资第三方治理项目备案､核准､审批的前置条件｡

五､组织保障措施

(十五)强化组织协调,健全工作机制｡省政府建立推行环境污染治理联席会议制度｡各有关部门按照国家部署､结合工作职能,推进任务落实｡省发展改革委要进一步完善和落实相关价格和收费政策;省发展改革委､省财政厅要加强统筹协调,落实好国家支持第三方治理的投融资､财税等政策;省卫生计生委要制定医疗废物分类收集､运送､暂存及委托处置等相关管理办法;省住房城乡建设厅要深化环境公共基础设施领域改革,积极推动污水处理､生活垃圾的市场化运营和建设;省经济和信息化委要建立完善战略性新兴产业､生产性服务业､节能环保产业､高新技术产业､中小企业等可直接适用于环境污染第三方治理企业的政策;省金融办要进一步完善支持第三方治理中小企业上市融资､发行企业债券等相关政策,并督促落实;省环境保护厅要制定第三方治理的规章制度和管理办法,健全环保标准,强化执法监督和业绩考核,公布企业黑名单｡省发展改革委､财政厅要会同环境保护厅､住房城乡建设厅等部门,密切跟踪改革进展情况,协调解决工作中的困难和问题,及时总结推广各地成熟的经验和做法,重大情况向省政府报告｡

(十六)突出重点工作,积极开展试点｡选择一批市(州)､区(县)引入环境服务公司在污水处理厂运营､污泥处置､医疗废物处置､农村环境保护设施建设运行等方面开展综合环境服务试点;选择一批工业园区和工业聚集区,作为引入环境服务公司进行第三方集中治理试点;选择一批省属大型国有煤电､水泥､化工等企业,开展污染第三方治理试点,发挥好国有企业引领示范作用｡

(十七)完善规章制度,营造公平环境｡制定出台《青海省环境污染第三方治理管理办法》､《污染源在线监测第三方运营管理办法》､《第三方环境监测机构管理办法》等第三方治理的规章制度,有效规范第三方治理行为｡健全第三方治理市场秩序,规范环境公用设施建设运营市场,一律采用公开竞争确定特许经营方或委托运营方｡实施综合评标制度,将服务能力与质量､运营方案､业绩信用等列为招投标条件,不得设定地域歧视性条件,避免低价低质中标｡

(十八)强化科技支撑,发展环保产业｡加大与省内外科研院所､高校的联系合作,加强适于高原高寒地区条件的高效脱硫脱硝､除尘､污水处理､工业高盐废水脱盐､地下水污染修复等相关技术和设备的研究､开发､引进与推广,推动我省环保产业发展｡积极支持引导第三方治理企业向集开发设计､设施建设､运营于一体的专业环保公司转变｡探索将环境服务和环境污染专业化治理纳入政府采购范围,推行环境综合服务采购｡将环境污染第三方治理作为生产性服务业､节能环保产业､战略性新兴产业的重要组成部分,积极支持符合条件的第三方治理项目申报中央资金｡进一步完善和落实相关税收､奖补､人才､服务平台建设等产业扶持政策｡

本实施意见自2015年12月16日起施行,有效期至2020年12月15日｡ 2100433B