南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）

南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为规范排污权有偿使用和交易行为，充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用，推进主要污染物排放总量持续减少，根据《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）、《江苏省二氧化硫排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》（苏环规〔2013〕02号）和市委市政府《关于实施综合改革工程第二阶段重点任务的意见》（宁委发〔2014〕3号）等文件精神，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 排污权有偿使用和交易坚持“资源有价、使用有偿，总量控制、许可排污，市场调节、适度溢价，公正公开、规范管理”的原则。

第三条 本办法适用于本市行政区域内工业企业、规模化畜禽养殖企业和医疗、宾馆餐饮服务单位（以下统称排污单位）排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排污权有偿使用和交易以及相关行政主管部门的管理活动。

第四条 按照国家、省下达的污染减排考核目标和本市环境质量改善的要求，建立完善主要污染物排放总量控制制度，确定区（流）域、主要行业以及重点排污单位主要污染物排放总量控制目标和削减措施。分配初始排污权和组织排污权交易必须符合区（流）域和主要行业污染物排放总量控制要求，重点保障战略性新兴产业和重大科技示范项目的建设。

第五条 市环境保护行政主管部门统筹协调本市行政区域内排污权有偿使用和交易。

市公共资源交易中心为本市行政区域内的排污权交易提供场所、信息、咨询、见证等服务。

第六条 排污权有偿使用和交易不免除排污单位污染治理、污染损坏赔偿的责任和依法缴纳排污费等相关税费的义务。

第二章 排污权指标管理

第七条 市分配各区（园区）工业、规模化畜禽养殖类排污权指标之和不得超过本市总量控制目标，区（园区）核定给排污单位的初始排污权指标之和不得超过本辖区总量控制目标。

对区（园区）排污权指标的分配原则上按照区（园区）实际排放状况、产业发展规划、污染负荷强度、污染减排目标以及环境质量改善要求等进行综合分析；对排污单位初始排污权指标的核定按照本市有关规定执行。

第八条 本市排污权指标有效使用期限原则上不得超过5年。排污权指标有效使用期限内，排污单位对排污权指标拥有使用、出让和抵押等权利。

第九条 有下列情形之一的，排污单位可以购买排污权指标：

（一）排污单位新建、改建、扩建项目需要新增排污权指标的，应当通过排污权交易方式购买新增排污权指标；

（二）排污单位现有项目环境影响评价审批手续齐全的，应当通过排污权有偿使用的方式购买初始排污权指标；

（三）排污单位现有项目有短期（不超过9个月，下同）排污权指标需求的，应当通过排污权租赁的方式购买短期排污权指标；

（四）排污单位排污权有效使用期满的，应当通过排污权延续的方式购买排污权指标。

排污单位购买新建、改建、扩建项目新增排污权指标必须符合环境准入和区（流）域、行业总量控制的相关要求。

第十条 有下列情形之一的，排污单位可以出让其经有偿使用的富余排污权指标：

（一）排污单位限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）排污单位排污权指标短期闲置的；

（四）其他可以出让的情形。

第十一条 有下列情形之一的，市环境保护行政主管部门可以对排污单位经有偿使用获得的富余排污权指标进行回购：

（一）排污单位限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）建设项目规模和工艺发生变化的；

（四）建设项目购入排污权指标满两年未进行建设的，或者停止建设的，或者未能通过环评审批的；

（五）其他可以回购的情形。

第十二条 有下列情形之一的，市环境保护行政主管部门有权收回排污单位未经有偿使用的富余排污权指标：

（一）排污单位因限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）排污单位环境违法行为被责令关闭、取缔的；

（四）其他应当收回的情形。

第十三条 市环境保护行政主管部门应当根据本市排污权有偿使用和交易的需要，建立排污权指标政府储备库，对排污权指标保持一定比例的储备，调控本市排污权交易市场和保障重大项目建设。政府储备排污权指标来源主要为：

（一）分配初始排污权时预留的；

（二）通过回购或者收回获得的；

（三）其他途径获得的。

第十四条 通过排污权有偿使用获得的初始排污权指标半年内不得出让；通过排污权交易获得的新建、改建、扩建项目新增排污权指标在通过建设项目竣工环境保护验收前不得出让，因故不再使用的可以申请政府回购。

第三章 排污权有偿使用

第十五条 按照环境影响评价审批文件和初始排污权核定技术导则，对排污单位现有项目核定初始排污权，征收排污权有偿使用费，全面落实排污权有偿使用，为排污权交易创造条件。

第十六条 市环境保护行政主管部门负责市管排污单位初始排污权的核定和有偿使用费的征收，并对区（园区）实施业务指导和监督。

区（园区）环境保护行政主管部门负责本辖区排污单位初始排污权的核定和有偿使用费的征收，定期将本辖区排污权有偿使用情况报市环境保护行政主管部门备案，并抄送同级价格和财政部门。

第十七条 环境保护行政主管部门应当在符合区（流）域和行业总量控制目标的前提下，以排污单位环境影响评价审批文件为依据，按照现行排放标准和限值，结合行业平均排放强度控制要求以及排污单位近三年实际排放状况，对排污单位逐个项目核定排污权指标，确定排污单位初始排污权。

工业排污单位初始排污权的核定参照《南京市工业企业主要污染物初始排污权核定办法（试行）》执行，其他排污单位初始排污权的核定按照环境影响评价审批文件执行。

第十八条 初始排污权的申报和核定应当按照以下程序进行：

（一）排污单位填报初始排污权申报表，连同相关证明材料一并报环境保护行政主管部门；

（二）环境保护行政主管部门对排污单位的申报材料进行审核，并在15个工作日内出具初步审核意见，明确主要污染物排放总量及各项目排放量、排放控制标准、核定依据以及意见反馈相关要求等；

（三）环境保护行政主管部门对排污单位反馈意见进行复核，并在5个工作日内出具初步核定意见，对反馈意见逐项予以说明；

（四）环境保护行政主管部门将经排污单位确认的初步核定意见通过政府网站向社会公示，公示时间不少于5个工作日；

（五）环境保护行政主管部门对公示反馈情况逐项调查、复核，并在10个工作日内以书面形式向排污单位下达初始排污权核定意见，并告知办理排污权有偿使用的相关要求。

第十九条 排污单位应当按照环境保护行政主管部门下达的初始排污权核定意见及时办理排污权有偿使用手续，取得初始排污权，保证正常的生产经营活动。

（一）排污单位填报《南京市排污权有偿使用业务申请表》，连同相关证明材料一并报环境保护行政主管部门。初始排污权申请数量不得超过核定数量；

（二）环境保护行政主管部门对排污单位的有偿使用申请进行审核，并在5个工作日内通知符合办理要求的排污单位签订排污权有偿使用协议，确定初始排污权数量、有效使用期限及缴费方式等；

（三）环境保护行政主管部门与排污单位签订《南京市排污权有偿使用协议》，出具《南京市排污权有偿使用费缴款通知书》；

（四）排污单位按照协议规定和缴费通知书，在5个工作日内到指定银行缴纳排污权有偿使用费，取得缴费凭证；

（五）排污单位取得缴费凭证后，应当向环境保护行政主管部门申请办理（变更）排污许可证。

第二十条 排污权有偿使用费按照以下规定征收：

（一）排污权有偿使用根据全市总体计划逐步推进，收费标准分步实施，第一年按照收费标准的40%执行，第二年按照收费标准的70%执行，第三年起按照规定标准执行；

（二）排污单位购买排污权可自主选择一次性缴费（一次性缴清有效使用期限的全部费用）或者分年度缴费。凡一次性缴费的，在第一款收费标准基础上，再给予20%的优惠。

第四章 排污权交易

第二十一条 本市排污权交易由市公共资源交易中心和市环境保护行政主管部门负责组织，在全市统一交易平台上实施。

第二十二条 排污权交易的主体分为出让方和受让方。

（一）出让方主要是指本市行政区域内拥有可出让富余排污权指标的排污单位；

（二）受让方主要是指本市行政区域内新建、改建、扩建项目需要新增排污权指标的排污单位，有短期排污权指标需求的排污单位。

第二十三条 本市排污权交易采取公开竞价、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

（一）排污单位新建、改建、扩建项目新增排污权指标达到交易控制标准的必须通过公开竞价的方式购买，未达到交易控制标准的以及重大科技示范项目可以通过协议转让的方式向市环境保护行政主管部门购买。交易控制标准由市环境保护行政主管部门根据总量控制要求明确。

（二）排污单位经有偿使用的富余排污权指标原则上通过公开竞价的方式出让，也可以申请政府回购；

（三）装机总容量30万千瓦以上省管电力企业的二氧化硫排污权交易按照江苏省有关规定执行。

第二十四条 排污权交易必须符合以下范围控制要求：

（一）涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行；

（二）工业排污单位不得与其他排污单位进行排污权交易；

（三）火电行业（包括其他行业企业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业进行大气污染物的排污权交易；

（四）环境质量未达到控制目标的地区不得参与增加本地区相应污染物排放总量的排污权交易；未完成减排任务的地区和排污单位不得参与增加此类污染物的排污权交易。

第二十五条 本市排污权交易原则上每月开展一次，每次按照排污权指标的类别设立相应交易场次，每个场次按照意向受让方的数量设立N-2个交易轮次（N为此项指标的意向受让方数量，3≤N≤20）。每个轮次竞价交易前由市公共资源交易中心公布该项排污权指标的出让数量、购买数量和意向受让方数量，当排污权指标可出让数量为零或者意向受让方少于3个时，该项排污权指标交易活动终止。

第二十六条 购买、出让排污权指标应当按照以下程序进行：

（一）排污单位向市环境保护行政主管部门提出排污权指标购买（出让）申请，填写《南京市排污权交易业务申请表》，并提供相关证明材料；

（二）市环境保护行政主管部门在3个工作日内完成审核，审核通过的出具排污权交易业务联系单，并将排污单位购买（出让）申请和联系单一并提交市公共资源交易中心；

（三）市公共资源交易中心在其网站公开发布出让排污权指标的相关信息，意向受让方在信息公告期限内办理交易登记手续，意向受让方按照规定缴纳交易保证金；

（四）市公共资源交易中心按照规范程序组织排污权交易，组织交易双方签订排污权交易合同，下达《南京市排污权交易缴费通知书》；

（五）市公共资源交易中心组织交易资金结算：受让方在排污权交易合同约定的期限内，将交易价款支付到市公共资源交易中心专用账户，其交纳的交易保证金按照相关约定转为交易价款；向符合交易价款划出条件的出让方划出交易价款；将政府储备指标出让收入划入市级财政环保专项资金账户；

（六）市公共资源交易中心按照标准收取交易服务费，向交易双方出具排污权交易确认单。对未被确定为受让方且不存在违规违约情形的竞买人，市公共资源交易中心退还其缴纳的保证金；

（七）受让方（出让方）取得排污权交易确认单后，应当向环境保护行政主管部门办理环评审批手续，申请或者变更排污许可证。

第二十七条 排污单位向市环境保护行政主管部门提出富余排污权指标回购申请时，应当填写《南京市排污权交易业务申请表》，提供相关证明文件和材料。

第二十八条 排污权租赁由排污单位向市环境保护行政主管部门提出申请，填写《南京市排污权交易业务申请表》并提供相关材料。排污权指标租赁必须在同行业（水污染物在同流域）排污单位之间进行，仅限于当年度使用。

第二十九条 有下列情形之一的，不得参与排污权交易：

（一）被市级及以上实施环境保护区域限批的区（园区）在解除限批之前不得安排本辖区排污单位参与限批污染物的排污权交易；

（二）被实施环境保护挂牌督办的排污单位摘牌前以及被实施环境保护限期治理期的排污单位整改验收通过前不得参与排污权交易；

（三）未落实排污权有偿使用的排污单位不得参与排污权交易；

（四）排污权交易过程中有违规违约行为的排污单位一年内不得参与排污权交易；

（五）法律、法规和规章规定的其他情形。

第三十条 其他需要明确的事项：

（一）排污单位在公开竞价交易中未能购足排污权指标但超过应当购买数量的70%时，可以在公开竞价交易后向市环境保护行政主管部门申请购买不足的指标，也可以选择参与下一次排污权交易；

（二）排污单位超过合同规定时间仍未支付交易价款的视为违约，其通过公开竞价交易取得的排污权指标将自动取消；原出让方出让的富余排污权指标改由市环境保护行政主管部门直接回购；

（三）排污单位采用新技术、新工艺强化污染治理，污染排放明显低于规定标准的，其富余排污权指标在规定标准提高前享有持续出让的权利；

（四）排污权交易优先安排排污单位出让富余排污权指标，当排污单位可出让富余排污权指标不足购买数量的80%时，不足部分由政府储备指标出让；

（五）排污单位应当认真履行排污权交易的各项规定和交易合同的各项约定。排污单位出让富余排污权指标应当提前取得环境保护行政主管部门出具的同意出让排污权指标的证明文件。

第五章 价格与资金管理

第三十一条 由市价格主管部门会同财政部门根据本地区污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素制定排污权有偿使用费标准，报省价格主管部门和财政部门批准后执行。

第三十二条 建立排污权有偿使用费征收标准动态调整机制。排污权交易市场年平均价格与当年的有偿使用费标准相差达到30%以上，市价格主管部门启动动态调整机制，报省价格主管部门批准后执行。

第三十三条 排污权交易价格，原则上不得低于当年排污权有偿使用费征收标准。

（一）购买价格：按照受让方公开竞价当日排污权指标竞买成交价结算；

（二）出让价格：按照出让方公开竞价当日排污权指标加权平均成交价结算；

（三）回购价格：按照排污权指标原购入价的105%结算。

第三十四条 排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入纳入环保专项资金管理和使用。

（一）排污权有偿使用费由属地环境保护行政主管部门按照市价格主管部门和财政部门的有关规定征收。每年2月底前，区（园区）财政部门应当将本辖区有偿使用费上年度决算数的30%上缴市财政，其他纳入本区（园区）财政预算管理；

（二）政府储备指标出让收入全部纳入市级财政环保专项资金管理。排污权有偿使用费和政府储备排污权指标的出让收入属于政府非税收入，使用财政票据，实行“收支两条线”管理，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用；

（三）排污权有偿使用费和交易资金统筹用于污染防治，纳入现行设立的环保专项资金管理。指标回购、交易体系建设和交易服务费等，由财政部门根据有关规定统筹安排。

第三十五条 排污权交易保证金和交易服务费按照以下规定执行：

（一）参与购买排污权交易的排污单位应当在信息公告规定的期限内向市公共资源交易中心缴纳交易保证金，数额按照“指标购买数量×交易指标有偿使用征收标准×30%”计算；

（二）参与排污权交易的排污单位应当在签订排污权交易合同后3个工作日内向市公共资源交易中心缴纳交易服务费，收费标准由市价格主管部门制定，报省价格主管部门备案后执行。

第六章 监督管理

第三十六条 建立排污权有偿和交易制度，是环境资源领域重大机制创新和制度改革。市、区（园区）相关职能部门要牢固树立环境资源有价的理念，加强政策引导，鼓励排污单位调整产业结构，加大污染治理，积极参与排污权有偿使用和交易管理。

第三十七条 市环境保护行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）掌握国家、省对本市污染减排及主要污染物排放总量控制的相关要求，按照最新排放标准和控制目标，及时调整区（流）域、主要行业、重点排污单位的排放总量；

（二）建立规范、透明的排污权指标审核制度，完善排污单位富余排污权指标的审核认定办法，严格建设项目环境准入，不得为不符合国家产业政策的排污单位以及未经审批的建设项目核定排污权；

（三）加大对排污单位的总量核算和执法监管，对超排放总量排放的单位一律依法查处。加强排污许可证的管理，依法及时向社会公开。

第三十八条 市价格行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）制定排污权有偿使用费征收标准和排污权交易服务费标准；

（二）加强价格监督管理，规范排污权有偿使用费征收行为，依法查处价格违法行为。

第三十九条 市财政行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）建立环保专项资金，将排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入纳入专项资金进行集中管理；

（二）加强排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入的使用监管，保证重点减排工程和污染治理项目的实施。

第四十条 社会公众对排污权有偿使用和交易活动享有知情权，有权投诉或者举报违法行为。

第四十一条 各级环境保护行政主管部门应当加强对排污单位的执法监管，依法对超排污权指标排放的排污单位实施处罚。

第七章 附 则

第四十二条 本办法中下列用语的含义：

（一）主要污染物，是指现阶段国家实施污染物排放总量控制的水污染物化学需氧量（COD）和氨氮（NH3-N），大气污染物二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOX）四项主要污染物。市政府可以根据国家政策以及本市环境质量改善的需要，调整排污权有偿使用和交易的污染物种类；

（二）排污权，是指排污单位对环境容量资源的使用权，是经核定、允许其排放污染物的种类和数量。排污权以排污许可证的形式确认，排污权的有效使用期限与排污许可证有限期限一致。排污单位现有环境影响评价审批手续齐全项目的排污权又称排污单位初始排污权，由环境保护行政主管部门按照有关规定核定和办理；

（三）排污权指标，是指排污单位按照规定在某时间段内向环境排放污染物的许可量，以吨为基本计量单位。排污单位排放减少、长期不用的排污权指标以及短期闲置不用的排污权指标又称富余排污权指标，可以按照有关规定出让和租赁；

（四）排污权有偿使用，是指在污染物排放总量控制的前提下，环境保护行政主管部门将排污权指标有偿分配给排污单位的行为；

（五）排污权交易，是指在污染物排放总量控制的前提下，排污单位之间或者排污单位与政府排污权储备管理部门之间在指定排污权交易平台上进行的排污权指标购买、出让、回购、租赁等行为。

第四十三条 2015年1月起对本市行政区域内工业排污单位新增排污权指标开展排污权交易，2015年7月起对本市行政区域内工业排污单位开展排污权有偿使用。其他排污单位排污权有偿使用和交易执行时间另行规定。

第四十四条 本办法自2015年2月10日起施行，国家、省对排污权有偿使用和交易有新的特别规定的，按照其规定执行。

（四）对《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》（宁政规字〔2015〕1号）作出修改

1．将第十八条第一项修改为“（一）排污单位填报初始排污权申报表，报环境保护行政主管部门；”

2．将第十九条第一项修改为“（一）排污单位填报《南京市排污权有偿使用业务申请表》，报环境保护行政主管部门。初始排污权申请数量不得超过核定数量；”

3．将第二十六条第一项修改为“（一）排污单位向市环境保护行政主管部门提出排污权指标购买（出让）申请，并填写《南京市排污权交易业务申请表》；”

4．将第二十七条修改为“排污单位向市环境保护行政主管部门提出富余排污权指标回购申请时，应当填写《南京市排污权交易业务申请表》。”

5．将第三十条第五项修改为“（五）排污单位应当认真履行排污权交易的各项规定和交易合同的各项约定。排污单位出让富余排污权指标应当获得环境保护行政主管部门同意。”

南京市人民政府关于印发《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》的通知

宁政规字〔2015〕1号

各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

现将《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

南京市人民政府

2015年1月5日

文件原文

第一章总则

第一条为规范排污权有偿使用和交易行为，充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用，推进主要污染物排放总量持续减少，根据《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）、《江苏省二氧化硫排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》（苏环规〔2013〕02号）和市委市政府《关于实施综合改革工程第二阶段重点任务的意见》（宁委发〔2014〕3号）等文件精神，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条排污权有偿使用和交易坚持“资源有价、使用有偿，总量控制、许可排污，市场调节、适度溢价，公正公开、规范管理”的原则。

第三条本办法适用于本市行政区域内工业企业、规模化畜禽养殖企业和医疗、宾馆餐饮服务单位（以下统称排污单位）排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排污权有偿使用和交易以及相关行政主管部门的管理活动。

第四条按照国家、省下达的污染减排考核目标和本市环境质量改善的要求，建立完善主要污染物排放总量控制制度，确定区（流）域、主要行业以及重点排污单位主要污染物排放总量控制目标和削减措施。分配初始排污权和组织排污权交易必须符合区（流）域和主要行业污染物排放总量控制要求，重点保障战略性新兴产业和重大科技示范项目的建设。

第五条市环境保护行政主管部门统筹协调本市行政区域内排污权有偿使用和交易。

市公共资源交易中心为本市行政区域内的排污权交易提供场所、信息、咨询、见证等服务。

第六条排污权有偿使用和交易不免除排污单位污染治理、污染损坏赔偿的责任和依法缴纳排污费等相关税费的义务。

第二章排污权指标管理

第七条市分配各区（园区）工业、规模化畜禽养殖类排污权指标之和不得超过本市总量控制目标，区（园区）核定给排污单位的初始排污权指标之和不得超过本辖区总量控制目标。

对区（园区）排污权指标的分配原则上按照区（园区）实际排放状况、产业发展规划、污染负荷强度、污染减排目标以及环境质量改善要求等进行综合分析；对排污单位初始排污权指标的核定按照本市有关规定执行。

第八条本市排污权指标有效使用期限原则上不得超过5年。排污权指标有效使用期限内，排污单位对排污权指标拥有使用、出让和抵押等权利。

第九条有下列情形之一的，排污单位可以购买排污权指标：

（一）排污单位新建、改建、扩建项目需要新增排污权指标的，应当通过排污权交易方式购买新增排污权指标；

（二）排污单位现有项目环境影响评价审批手续齐全的，应当通过排污权有偿使用的方式购买初始排污权指标；

（三）排污单位现有项目有短期（不超过9个月，下同）排污权指标需求的，应当通过排污权租赁的方式购买短期排污权指标；

（四）排污单位排污权有效使用期满的，应当通过排污权延续的方式购买排污权指标。

排污单位购买新建、改建、扩建项目新增排污权指标必须符合环境准入和区（流）域、行业总量控制的相关要求。

第十条有下列情形之一的，排污单位可以出让其经有偿使用的富余排污权指标：

（一）排污单位限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）排污单位排污权指标短期闲置的；

（四）其他可以出让的情形。

第十一条有下列情形之一的，市环境保护行政主管部门可以对排污单位经有偿使用获得的富余排污权指标进行回购：

（一）排污单位限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）建设项目规模和工艺发生变化的；

（四）建设项目购入排污权指标满两年未进行建设的，或者停止建设的，或者未能通过环评审批的；

（五）其他可以回购的情形。

第十二条有下列情形之一的，市环境保护行政主管部门有权收回排污单位未经有偿使用的富余排污权指标：

（一）排污单位因限产、转产、关闭或者调整产业结构、改进生产工艺、实施深度治理的；

（二）排污单位迁出本市行政区域的；

（三）排污单位环境违法行为被责令关闭、取缔的；

（四）其他应当收回的情形。

第十三条市环境保护行政主管部门应当根据本市排污权有偿使用和交易的需要，建立排污权指标政府储备库，对排污权指标保持一定比例的储备，调控本市排污权交易市场和保障重大项目建设。政府储备排污权指标来源主要为：

（一）分配初始排污权时预留的；

（二）通过回购或者收回获得的；

（三）其他途径获得的。

第十四条通过排污权有偿使用获得的初始排污权指标半年内不得出让；通过排污权交易获得的新建、改建、扩建项目新增排污权指标在通过建设项目竣工环境保护验收前不得出让，因故不再使用的可以申请政府回购。

第三章排污权有偿使用

第十五条按照环境影响评价审批文件和初始排污权核定技术导则，对排污单位现有项目核定初始排污权，征收排污权有偿使用费，全面落实排污权有偿使用，为排污权交易创造条件。

第十六条市环境保护行政主管部门负责市管排污单位初始排污权的核定和有偿使用费的征收，并对区（园区）实施业务指导和监督。

区（园区）环境保护行政主管部门负责本辖区排污单位初始排污权的核定和有偿使用费的征收，定期将本辖区排污权有偿使用情况报市环境保护行政主管部门备案，并抄送同级价格和财政部门。

第十七条环境保护行政主管部门应当在符合区（流）域和行业总量控制目标的前提下，以排污单位环境影响评价审批文件为依据，按照现行排放标准和限值，结合行业平均排放强度控制要求以及排污单位近三年实际排放状况，对排污单位逐个项目核定排污权指标，确定排污单位初始排污权。

工业排污单位初始排污权的核定参照《南京市工业企业主要污染物初始排污权核定办法（试行）》执行，其他排污单位初始排污权的核定按照环境影响评价审批文件执行。

第十八条初始排污权的申报和核定应当按照以下程序进行：

（一）排污单位填报初始排污权申报表，连同相关证明材料一并报环境保护行政主管部门；

（二）环境保护行政主管部门对排污单位的申报材料进行审核，并在15个工作日内出具初步审核意见，明确主要污染物排放总量及各项目排放量、排放控制标准、核定依据以及意见反馈相关要求等；

（三）环境保护行政主管部门对排污单位反馈意见进行复核，并在5个工作日内出具初步核定意见，对反馈意见逐项予以说明；

（四）环境保护行政主管部门将经排污单位确认的初步核定意见通过政府网站向社会公示，公示时间不少于5个工作日；

（五）环境保护行政主管部门对公示反馈情况逐项调查、复核，并在10个工作日内以书面形式向排污单位下达初始排污权核定意见，并告知办理排污权有偿使用的相关要求。

第十九条排污单位应当按照环境保护行政主管部门下达的初始排污权核定意见及时办理排污权有偿使用手续，取得初始排污权，保证正常的生产经营活动。

（一）排污单位填报《南京市排污权有偿使用业务申请表》，连同相关证明材料一并报环境保护行政主管部门。初始排污权申请数量不得超过核定数量；

（二）环境保护行政主管部门对排污单位的有偿使用申请进行审核，并在5个工作日内通知符合办理要求的排污单位签订排污权有偿使用协议，确定初始排污权数量、有效使用期限及缴费方式等；

（三）环境保护行政主管部门与排污单位签订《南京市排污权有偿使用协议》，出具《南京市排污权有偿使用费缴款通知书》；

（四）排污单位按照协议规定和缴费通知书，在5个工作日内到指定银行缴纳排污权有偿使用费，取得缴费凭证；

（五）排污单位取得缴费凭证后，应当向环境保护行政主管部门申请办理（变更）排污许可证。

第二十条排污权有偿使用费按照以下规定征收：

（一）排污权有偿使用根据全市总体计划逐步推进，收费标准分步实施，第一年按照收费标准的40%执行，第二年按照收费标准的70%执行，第三年起按照规定标准执行；

（二）排污单位购买排污权可自主选择一次性缴费（一次性缴清有效使用期限的全部费用）或者分年度缴费。凡一次性缴费的，在第一款收费标准基础上，再给予20%的优惠。

第四章排污权交易

第二十一条本市排污权交易由市公共资源交易中心和市环境保护行政主管部门负责组织，在全市统一交易平台上实施。

第二十二条排污权交易的主体分为出让方和受让方。

（一）出让方主要是指本市行政区域内拥有可出让富余排污权指标的排污单位；

（二）受让方主要是指本市行政区域内新建、改建、扩建项目需要新增排污权指标的排污单位，有短期排污权指标需求的排污单位。

第二十三条本市排污权交易采取公开竞价、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

（一）排污单位新建、改建、扩建项目新增排污权指标达到交易控制标准的必须通过公开竞价的方式购买，未达到交易控制标准的以及重大科技示范项目可以通过协议转让的方式向市环境保护行政主管部门购买。交易控制标准由市环境保护行政主管部门根据总量控制要求明确。

（二）排污单位经有偿使用的富余排污权指标原则上通过公开竞价的方式出让，也可以申请政府回购；

（三）装机总容量30万千瓦以上省管电力企业的二氧化硫排污权交易按照江苏省有关规定执行。

第二十四条排污权交易必须符合以下范围控制要求：

（一）涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行；

（二）工业排污单位不得与其他排污单位进行排污权交易；

（三）火电行业（包括其他行业企业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业进行大气污染物的排污权交易；

（四）环境质量未达到控制目标的地区不得参与增加本地区相应污染物排放总量的排污权交易；未完成减排任务的地区和排污单位不得参与增加此类污染物的排污权交易。

第二十五条本市排污权交易原则上每月开展一次，每次按照排污权指标的类别设立相应交易场次，每个场次按照意向受让方的数量设立N-2个交易轮次（N为此项指标的意向受让方数量，3≤N≤20）。每个轮次竞价交易前由市公共资源交易中心公布该项排污权指标的出让数量、购买数量和意向受让方数量，当排污权指标可出让数量为零或者意向受让方少于3个时，该项排污权指标交易活动终止。

第二十六条购买、出让排污权指标应当按照以下程序进行：

（一）排污单位向市环境保护行政主管部门提出排污权指标购买（出让）申请，填写《南京市排污权交易业务申请表》，并提供相关证明材料；

（二）市环境保护行政主管部门在3个工作日内完成审核，审核通过的出具排污权交易业务联系单，并将排污单位购买（出让）申请和联系单一并提交市公共资源交易中心；

（三）市公共资源交易中心在其网站公开发布出让排污权指标的相关信息，意向受让方在信息公告期限内办理交易登记手续，意向受让方按照规定缴纳交易保证金；

（四）市公共资源交易中心按照规范程序组织排污权交易，组织交易双方签订排污权交易合同，下达《南京市排污权交易缴费通知书》；

（五）市公共资源交易中心组织交易资金结算：受让方在排污权交易合同约定的期限内，将交易价款支付到市公共资源交易中心专用账户，其交纳的交易保证金按照相关约定转为交易价款；向符合交易价款划出条件的出让方划出交易价款；将政府储备指标出让收入划入市级财政环保专项资金账户；

（六）市公共资源交易中心按照标准收取交易服务费，向交易双方出具排污权交易确认单。对未被确定为受让方且不存在违规违约情形的竞买人，市公共资源交易中心退还其缴纳的保证金；

（七）受让方（出让方）取得排污权交易确认单后，应当向环境保护行政主管部门办理环评审批手续，申请或者变更排污许可证。

第二十七条排污单位向市环境保护行政主管部门提出富余排污权指标回购申请时，应当填写《南京市排污权交易业务申请表》，提供相关证明文件和材料。

第二十八条排污权租赁由排污单位向市环境保护行政主管部门提出申请，填写《南京市排污权交易业务申请表》并提供相关材料。排污权指标租赁必须在同行业（水污染物在同流域）排污单位之间进行，仅限于当年度使用。

第二十九条有下列情形之一的，不得参与排污权交易：

（一）被市级及以上实施环境保护区域限批的区（园区）在解除限批之前不得安排本辖区排污单位参与限批污染物的排污权交易；

（二）被实施环境保护挂牌督办的排污单位摘牌前以及被实施环境保护限期治理期的排污单位整改验收通过前不得参与排污权交易；

（三）未落实排污权有偿使用的排污单位不得参与排污权交易；

（四）排污权交易过程中有违规违约行为的排污单位一年内不得参与排污权交易；

（五）法律、法规和规章规定的其他情形。

第三十条其他需要明确的事项：

（一）排污单位在公开竞价交易中未能购足排污权指标但超过应当购买数量的70%时，可以在公开竞价交易后向市环境保护行政主管部门申请购买不足的指标，也可以选择参与下一次排污权交易；

（二）排污单位超过合同规定时间仍未支付交易价款的视为违约，其通过公开竞价交易取得的排污权指标将自动取消；原出让方出让的富余排污权指标改由市环境保护行政主管部门直接回购；

（三）排污单位采用新技术、新工艺强化污染治理，污染排放明显低于规定标准的，其富余排污权指标在规定标准提高前享有持续出让的权利；

（四）排污权交易优先安排排污单位出让富余排污权指标，当排污单位可出让富余排污权指标不足购买数量的80%时，不足部分由政府储备指标出让；

（五）排污单位应当认真履行排污权交易的各项规定和交易合同的各项约定。排污单位出让富余排污权指标应当提前取得环境保护行政主管部门出具的同意出让排污权指标的证明文件。

第五章价格与资金管理

第三十一条由市价格主管部门会同财政部门根据本地区污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素制定排污权有偿使用费标准，报省价格主管部门和财政部门批准后执行。

第三十二条建立排污权有偿使用费征收标准动态调整机制。排污权交易市场年平均价格与当年的有偿使用费标准相差达到30%以上，市价格主管部门启动动态调整机制，报省价格主管部门批准后执行。

第三十三条排污权交易价格，原则上不得低于当年排污权有偿使用费征收标准。

（一）购买价格：按照受让方公开竞价当日排污权指标竞买成交价结算；

（二）出让价格：按照出让方公开竞价当日排污权指标加权平均成交价结算；

（三）回购价格：按照排污权指标原购入价的105%结算。

第三十四条排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入纳入环保专项资金管理和使用。

（一）排污权有偿使用费由属地环境保护行政主管部门按照市价格主管部门和财政部门的有关规定征收。每年2月底前，区（园区）财政部门应当将本辖区有偿使用费上年度决算数的30%上缴市财政，其他纳入本区（园区）财政预算管理；

（二）政府储备指标出让收入全部纳入市级财政环保专项资金管理。排污权有偿使用费和政府储备排污权指标的出让收入属于政府非税收入，使用财政票据，实行“收支两条线”管理，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用；

（三）排污权有偿使用费和交易资金统筹用于污染防治，纳入现行设立的环保专项资金管理。指标回购、交易体系建设和交易服务费等，由财政部门根据有关规定统筹安排。

第三十五条排污权交易保证金和交易服务费按照以下规定执行：

（一）参与购买排污权交易的排污单位应当在信息公告规定的期限内向市公共资源交易中心缴纳交易保证金，数额按照“指标购买数量×交易指标有偿使用征收标准×30%”计算；

（二）参与排污权交易的排污单位应当在签订排污权交易合同后3个工作日内向市公共资源交易中心缴纳交易服务费，收费标准由市价格主管部门制定，报省价格主管部门备案后执行。

第六章监督管理

第三十六条建立排污权有偿和交易制度，是环境资源领域重大机制创新和制度改革。市、区（园区）相关职能部门要牢固树立环境资源有价的理念，加强政策引导，鼓励排污单位调整产业结构，加大污染治理，积极参与排污权有偿使用和交易管理。

第三十七条市环境保护行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）掌握国家、省对本市污染减排及主要污染物排放总量控制的相关要求，按照最新排放标准和控制目标，及时调整区（流）域、主要行业、重点排污单位的排放总量；

（二）建立规范、透明的排污权指标审核制度，完善排污单位富余排污权指标的审核认定办法，严格建设项目环境准入，不得为不符合国家产业政策的排污单位以及未经审批的建设项目核定排污权；

（三）加大对排污单位的总量核算和执法监管，对超排放总量排放的单位一律依法查处。加强排污许可证的管理，依法及时向社会公开。

第三十八条市价格行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）制定排污权有偿使用费征收标准和排污权交易服务费标准；

（二）加强价格监督管理，规范排污权有偿使用费征收行为，依法查处价格违法行为。

第三十九条市财政行政主管部门应当落实以下监督管理职能：

（一）建立环保专项资金，将排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入纳入专项资金进行集中管理；

（二）加强排污权有偿使用费和政府储备指标出让收入的使用监管，保证重点减排工程和污染治理项目的实施。

第四十条社会公众对排污权有偿使用和交易活动享有知情权，有权投诉或者举报违法行为。

第四十一条各级环境保护行政主管部门应当加强对排污单位的执法监管，依法对超排污权指标排放的排污单位实施处罚。

第七章附则

第四十二条本办法中下列用语的含义：

（一）主要污染物，是指现阶段国家实施污染物排放总量控制的水污染物化学需氧量（COD）和氨氮（NH3-N），大气污染物二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOX）四项主要污染物。市政府可以根据国家政策以及本市环境质量改善的需要，调整排污权有偿使用和交易的污染物种类；

（二）排污权，是指排污单位对环境容量资源的使用权，是经核定、允许其排放污染物的种类和数量。排污权以排污许可证的形式确认，排污权的有效使用期限与排污许可证有限期限一致。排污单位现有环境影响评价审批手续齐全项目的排污权又称排污单位初始排污权，由环境保护行政主管部门按照有关规定核定和办理；

（三）排污权指标，是指排污单位按照规定在某时间段内向环境排放污染物的许可量，以吨为基本计量单位。排污单位排放减少、长期不用的排污权指标以及短期闲置不用的排污权指标又称富余排污权指标，可以按照有关规定出让和租赁；

（四）排污权有偿使用，是指在污染物排放总量控制的前提下，环境保护行政主管部门将排污权指标有偿分配给排污单位的行为；

（五）排污权交易，是指在污染物排放总量控制的前提下，排污单位之间或者排污单位与政府排污权储备管理部门之间在指定排污权交易平台上进行的排污权指标购买、出让、回购、租赁等行为。

第四十三条2015年1月起对本市行政区域内工业排污单位新增排污权指标开展排污权交易，2015年7月起对本市行政区域内工业排污单位开展排污权有偿使用。其他排污单位排污权有偿使用和交易执行时间另行规定。

第四十四条本办法自2015年2月10日起施行，国家、省对排污权有偿使用和交易有新的特别规定的，按照其规定执行。

排污权交易制度

排污权交易要以污染物总量控制为前提，而污染物排放总量应当根据当地环境容量也就是自净能力确定。但环境容量受多种不确定的因素影响，很难准确得出。因而实际确定的污染物总量只是一个目标总量，更多时候它表现为最优污染排放量（由边际私人纯收益和边际外部成本共同决定）。也就是说，如果排污权交易建立在最优污染排放量基础上，污染物排放总量极大可能超出环境容量，毫无疑问会构成对环境的破坏。

环境标准和排放标准的进一步准确化是排污权交易顺利进行的必备条件。环境标准从形式上看，似乎体现了各污染源之间的公平，但实际对于不同的排污企业，可能因为背景水平、治理难度等的差异并未公平地分摊削减污染的负荷。现行排放标准对于新兴污染控制政策的改革甚至产生一种限制。

排污权交易原则上禁止各功能区之间排污许可证的转让，但在特殊情况下可以。这就是当环境围绕压力大的地区向污染压力小的地区转让排污权时，适用两地环保部门协商制定的“兑换率”。然而由于兑换率直接涉及两地的经济利益，可以想见达成一致是非常困难的，又会增加政府的管理成本。

非排污者可以进入市场购买排污权，从理论上来说违反了污染者付费原则。实际上将一部分责任转嫁给无辜的非排污者，由于非污染者的原因减少了污染，意味着在环境自净能力许可范围内又可以多排放，极不公平，长此以往，后患无穷。从实践看，中国不会有那么多的环保组织和个人有能力参与到市场中来，就算有，也不可能长期负担这本不应该由他们支付的排污权。

此外，未能适当地考虑排污时间问题。效果良好地满足短期环境标准意味着除控制污染外还要控制时间。污染是一个复杂的问题，环境自净能力在不同的时期不同的条件下有所不同。如果节省的排污权在同一时期使用，又恰好遇到自净能力差的时期，就等同于超标排放。

排污权交易政府

从政府角度看，按照政治学理论，政府存在一个自我扩张的倾向，总是希望多管事。同时，政府总是希望手中的钱越多越好，通过环境税、排污收费等手段，在保证环境效果之外还可以获得一笔可观的经济收入。而实施排污权交易，只能得到环境污染产权出售的收益。并且，实现许可证市场的均衡需要很长的时间并产生大量的交易费用。因此，政府会偏好政府干预的手段，也就不会对排污权交易这样的靠市场机制解决问题的方法太感兴趣。

作为一种市场手段，建立排污权交易制度的关键问题之一就在于如何合理地将初始排污权分配给数个污染源。初始分配权一般有两种方法可以来获得：它可以在现有的排污者中分配；或者可以通过拍卖或抽签的方法在范围更广的申请者中分配。对于局部的污染物而言，其中一些许可证可以免费发放；而对于全局性的污染物来说，许可证应该进行拍卖。但是，如何合理确定分配方式呢？如果采用免费发放的方式，政府管理部门就不能取得经济利益。而如果对初始排污权都进行拍卖，则有可能增加实施排污权交易制度的阻力。因为排污企业提供了就业机会，交纳了税收，生产了社会需要的产品，却需要以较高的竞标价格购得初始排污权，也可能影响投标人的积极性。投标人越少，拍卖者所能得到的价格就越低。怎样确定初始排污权的分配方式，对政府管理部门也可能成为难题。

在实施总量控制基础上的排污权交易中，合理有效的监督管理必不可少，否则，政策就会偏离目标。由于排污权交易中容量资源转变为有价值的财产，企业的牟利动机将表现的更加强烈。如果监管不严，违规可能获得利益，比如出售非减排的排污权，排污权交易的市场规则就会被破坏，也就不可能达到预定的目标：以最小的成本实现环境资源的优化配置。而怎样实现有效的监督管理，怎样分配好初始排污权，既要完善的监督机制，又要监督人员本身的素质高，更高的要求在环境监督管理体制下还有一定难度。

排污权交易立法

排污权交易中有可能出现两类很不相同的市场势力。第一种是定价污染源或污染源联盟，为了自己的经济利益，试图操纵许可价格。第二种是掠夺性污染源或污染源联盟试图把许可市场作为手段，减弱他们在生产和销售市场上遇到的竞争。也就是说，由于许可证数量的有限，持有者会产生囤积、投机的行为，许可证还可能成为行业或地区生产垄断一种方式。在对排污权交易进行立法加以规制时，很难对这些行为加以界定。标准过严，可能会影响当地经济发展；反之，不仅破坏环境，还会影响经济的长期发展。在惩处这类囤积、投机行为，确定其法律责任时，只能处以经济和行政处罚，难以追究其刑事责任。惩罚力度也会影响交易者对市场规则的遵守，不能减少执法中的任意性和不确定性。

国务院办公厅于2014年8月6日印发《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（简称“指导意见”），意在发挥市场机制推进环境保护和污染物减排。《指导意见》指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。各地区政府、各有关部门应高度重视排污权有偿使用及交易制度的建设。

本次国务院发布的指导意见的核心内容是两点，即“建立排污权有偿使用制度”和“加快推进排污权交易”。

一、排污权有偿使用

排污权是指相关排污企业经过有权部门核定和许可，允许排污单位在一定范围内排放污染物的种类和数量。排污权作为一种无形财产权，首要问题是此种权利如何取得。《指导意见》指出：“试点地区实行排污权有偿使用制度，排污单位在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权。”也就是说，在试点地区的排污权必须是有偿取得。有偿取得又分为两类，一种是缴纳使用费后取得，一种是通过购买取得。通常情况下，“缴费取得排污权”比“通过交易取得排污权”成本较低，排污企业更多的关注于如何能够更大限度的通过缴纳排污费而取得排污量和排污许可证。其核心问题在于现有排污企业和新增排污量企业的初始排污量的取得和分配：

（1）应当根据当地排污总量作为基数予以统筹安排，即：根据国家环保部门的污染普查数据作为现有企业取得排污量的直接依据。单独地区排污量与国家节能减排大环境存在紧密联系，这就更加要求各地政府及相关部门对于地区排污总量要严格依据污染普查数据，各排污企业应依据国家环保部门污染普查的现有排污量作为取得初始排污量的法律依据。新增排污量部分要符合地区总量控制要求，由地方政府对企业新增部分统一安排。

（2）指导意见明确指出排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行。因此，各地政府应搭建排污权交易平台，鼓励排污权交易，不得以行政命令干预排污权交易的实施。排污企业通过实施工程治理减排项目，在完成主要污染物减排基础上，可以将富余排放指标出售或储备。上述排污企业通过技改实施减排行为的，不影响企业依据其污染普查基数而拥有的排放量的购买权。企业在不高于其污染普查基数的历史排放量范围内可自主选择排放指标的购买量，但购买的初次排放量不应高于其污染普查基数的历史排放量。新增排放量应由地方政府在地方排放总量范围内批准并有偿取得。

（3）参考排污企业采取节能减排措施的资金投入和效果。节能减排的主力是生产企业。因此，政府应当将环境治理的精力和资金更加倾向于投入企业。对于企业的节能减排存在两种手段，即制约和奖励。通过排污量的设置以及排污许可证的颁发限制和制约企业排污，而更重要的是要鼓励企业自发减排。对于大力提高环保标准、投入资金进行污染物减排的生产企业，政府可以适当提高企业排放权的购买指标作为奖励。以使得企业有多余的污染物排放量用以出售，换取发展资金，进一步投入现金技术和节能投入，使节能减排成为企业的主动行为。

二、关于排污权交易

根据指导意见，各地要“建立排污权储备制度，回购排污单位‘富余排污权’，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。积极探索排污权抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易”。因此，如果市场上没有出现排污权的买家，政府应当以原价或者溢价回购企业掌握的富余排污权。

排污企业采取技术改造、设备更新、清洁生产以及强化污染治理和环境管理等措施，使外排主要污染物减少，年度实际排放量少于排污许可证规定排放量的，其排污权指标可以出售或储备，同时排污企业因转产、破产或其他原因自行关闭，其污染物排污权指标也可以出售或储备。在满足主要污染物排放总量控制要求的前提下，地区排污权储备管理机构可以根据市场需求、购买方所在地环境质量、经济发展状况等因素出售储备的主要污染物排污权指标。

在上述过程中，要建立排污权交易市场制度。建立排污权交易市场是排污权交易体系的核心，允许排污权像商品那样被买进和卖出，企业进入市场自由交易排污权，排污权的价格由市场决定，必须坚持竞争和公开、公平、公正的市场规则，禁止非法交易或幕后操纵。政府环境管理机构进行排污权交易操纵时，按照透明化原则公开有关的政策信息，对出现的重大问题及时作出反应。

排污权交易制度的建立是一个系统的工程，不仅需要排污权交易制度本身的完善，而且，也许要相关配套制度的完善。在指导意见的原则框架下，地方政府必须建立可操作的排污权市场的规制，以保障排污权交易制度得以顺利实施。