国土资源部关于《高标准农田建设通则》的解读之二

高标准农田建设涉及多个部门和各级地方，目前，多个部门都有各自的行业标准或技术文件，许多地方还制定了地方标准，但建设内容各有特点、建设标准参差不齐。《高标准农田建设通则》（以下简称《通则》）的发布与实施，实现了全国技术标准统一，解决了高标准农田“在哪建、建什么、怎么建”的问题，对全面规范推进高标准农田建设具有重要意义。《通则》规定了高标准农田建设的主要内容及应达到的建设标准，并提出了定性的规定和定量的要求。

构建统一的三级工程体系

高标准农田建设内容主要指为完善农田基础设施，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境，提升粮食综合生产能力，而采取的工程措施、生物措施、综合措施等。包括土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电和其他等工程内容。

《通则》首次提出了统一的工程体系，并明确了各项工程的建设内容。土地平整工程指为满足农田耕作、灌溉与排水的需要而采取的田块修筑和地力保持措施，包括耕作田块修筑工程和耕作层地力保持工程。土壤改良是指为改善土壤质地、减少或消除影响作物生长的障碍因素而采取的措施，包括沙（黏）质土壤治理、酸化和盐碱土壤治理、污染土壤修复等。灌溉与排水是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱等灾害所修建的各种设施与建筑物，包括水源工程、输水工程、喷微灌工程、排水工程、渠系建筑物工程等。田间道路是指为农田耕作、农业物资运输等农业生产活动所修建的交通设施，包括田间道（机耕路）和生产路。农田防护与生态环境保持是指为保障土地利用活动安全、保持和改善生态条件、防止或减少污染和自然灾害等所采取的各种措施，包括农田林网工程、岸坡防护工程、沟道治理工程和坡面防护工程等。农田输配电是指为泵站、机井以及信息化工程等提供电力保障所需的强电、弱电等各种措施，包括输电线路工程和变配电装置。

为了满足各类高标准农田建设项目管理需要，实现分阶段管理和规范工程定价，《通则》对高标准农田建设工程措施进行了科学分解和界定，按照路径依赖原则、相对独立原则、精简适用原则，采用了全面分析和系统工程的方法，根据各项工程之间的关系，构建了高标准农田建设三级工程体系。

从两个层次规定建设的技术要求

现阶段我国高标准农田建设具有综合性强、区域差异大等特点，《通则》依据各项工程的建设特点和实践，采用定量与定性相结合的表达方式，总结出基础通用性的技术要求，并从两个层次加以规定。

第一个层次是基础性一般规定。通过土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程建设，能够达到的全国高标准农田基础平均水平，具体体现在一般规定上。主要是要求通过高标准农田建设，实现促进耕地集中连片，增加有效耕地面积，提升耕地质量；优化土地利用结构与布局，实现节约集约利用和规模效益；完善基础设施，改善农业生产条件，增强防灾减灾能力；加强农田生态建设和环境保护，发挥生产、生态、景观的综合功能；建立监测、评价和管护体系，实现持续高效利用等目标。同时，要求应结合各地实际，按照区域特点，采取针对性措施，开展高标准农田建设；规定田间基础设施占地率一般应不高于8%，田间基础设施使用年限一般应不低于15年。《通则》还规定，耕地质量等别应按照《农用地质量分等规程》进行评定，建成后应达到所在县同等自然条件下耕地的较高等别，粮食综合生产能力应有显著提高。《通则》要求实施了改良与培肥措施的耕地地力等级应达到所在区域的中高等水平。

第二个层次是对各项工程分类、细化的规定，采用了规范性条文和附录相结合的方式。不仅对各项工程应达到的基本要求进行了规定，高标准农田建设工程技术要求（资料性附录B）还提出了各单项工程具体技术要求。技术要求的定量指标是在分析土地整治、农田水利建设、农业综合开发、高产农田创建等与高标准农田建设相关实践，参考国家、行业和地方相关标准，吸纳专家经验的基础上确定，表现形式为上限值、下限值、比例等多种方式。

土地平整工程要求农田土体厚度应达50厘米以上，水浇地和旱地耕作层厚度应在25厘米以上，水田耕作层厚度应在20厘米左右。地面坡度为5°～25°的坡耕地，应改造成水平梯田；丘陵区梯田化率不低于90%。

土壤改良工程要求过沙或过黏的土壤应通过掺黏或掺沙等措施，改良土壤质地，使其符合耕种要求。污染土壤应通过工程、生物、化学等方法进行修复，修复后土壤应符合《土壤环境质量标准》（GB15618）的规定。

灌溉与排水工程要求灌溉水源应以地表水为主，地下水为辅，严格控制开采深层地下水。大力发展节水灌溉，因地制宜采取渠道防渗、管道输水、喷微灌等节水灌溉措施。旱作区农田排水设计暴雨重现期宜采用5年～10年一遇，1天～3天暴雨从作物受淹起1天～3天排至田面无积水；水稻区农田排水设计暴雨重现期宜采用10年一遇，1天～3天暴雨3天～5天排至作物耐淹水深。

田间道路工程要求田间道（机耕路）的路面宽度宜为3米～6米，生产路的路面宽度不宜超过3米，同时也考虑了农业现代化的需求，在大型机械化作业区，路面宽度可适当放宽。平原地区田间道路直接通达的耕作田块数占耕作田块总数的比例应达到100%，丘陵区应不低于90%。

农田防护与生态环境保持工程要求农田防洪标准按重现期10年～20年一遇确定。农田防护面积比例指通过各类农田防护与生态环境保持工程建设，受防护的农田面积占建设区面积的比例，一般应不低于90%。

农田输配电工程不仅考虑了农业生产中为泵站、机井提供电力保障的强电，还考虑了信息化工程等需要的弱电。农田输配电工程的布设应与田间道路、灌溉与排水等工程相结合，符合电力系统安装与运行相关标准，保证用电质量和安全。

由于《通则》的定位是全国范围内通用性、基础性标准，各相关行业和地方可根据各自实践情况，在制修订相应行业标准和地方标准时，依据《通则》提出适合各地实际的技术要求。

建成的高标准农田如何管好、用好，发挥长久效益？刚刚颁布的《高标准农田建设通则》及国务院批复的《全国高标准农田建设总体规划》对高标准农田的建设管理和后期管护利用都提出了明确要求，主要体现在完善监管机制、加强考核评价、强化后期管护和利用、提升管理水平4个方面。

完善监管机制

按照规划提出的“中央指导、省负总责、县为主体”的监管机制，落实各级政府职责。中央负责国家规划和政策的制定，国务院有关部门按照职责分工，负责规划实施的指导和协调，制定部门政策措施。省级人民政府对本省高标准农田建设负总责，负责编制本地区的高标准农田建设规划，明确县级政府责任。县级人民政府负责编制县级高标准农田建设实施方案，提出本县内高标准农田建设的具体项目、布局和时序安排，确保各类项目落实到地块。

采用“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、积极推进整合、共同完成目标”的实施管理模式。高标准农田建设是一项跨地区、跨行业、跨部门的综合性系统工程，必须统筹规划、协调落实、有序推进，要加强部门协调，齐心合力共同建设高标准农田。要按照“划得准、调得开、建得好、保得住”的要求，合理确定高标准农田建设范围，严格落实各项实施管理制度，对项目的实施实行全过程监管。

高标准农田建设项目主管部门要在现行管理办法和规定的基础上，严格执行有关项目建设程序。一要做好项目前期工作。各地要组织好勘察设计和调研论证工作，落实项目建设条件，保证前期工作质量和进度。二要加强年度计划管理。各地要根据项目前期工作完成情况，编制和实施高标准农田建设年度计划，并加强年度计划执行情况的评估和考核。三要落实工程建设管理各项制度。对大中型工程要全面实行项目法人责任制、招标投标制、工程建设监理制和合同管理制，对小型工程要严格项目竣工验收制度，强化考核。

加强考核评价

建立健全考核制度，推动高标准农田建设规范、有序开展。中央有关部门定期对地方高标准农田建设情况进行考核，督促各地规范、有序开展工作。加强高标准农田建设资金使用、建设进展、工程质量等监测，定期开展检查。开展项目实施后评价，以粮食单位面积产量为重点，对高标准农田的利用、产出效益、防灾减灾效果进行跟踪分析，全面掌握项目建设绩效。

高标准农田建设项目竣工后，应由项目主管部门按照相关项目现行管理规定组织验收。在各单项工程项目竣工验收的基础上，开展年度和规划期内的整体考核。单项工程竣工验收由项目主管部门按照相关项目现行管理规定组织开展，验收结果逐级上报；项目整体考核由项目所在地县级人民政府组织有关部门和机构，按照高标准农田建设标准进行考核，考核结果及时录入监测监管系统。

高标准农田建设要充分尊重农民意愿，引导农民广泛参与和监督。强化事前公示，实行项目信息公示制度，在项目区设立公示牌，将高标准农田建设规模、建设内容、总投资和建设单位等信息进行公示，让建设区域内土地权利各方全面了解项目建设情况，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

加强后期管护与利用

建成的高标准农田要按照有关程序及时全部补划为基本农田，确保数量不减少、用途不改变、质量有提高。按照基本农田管理有关要求编制、更新基本农田相关图、表、册，完善基本农田数据库，设立统一标识，落实保护责任，实行永久保护。

建立政府主导，农村集体经济组织管理，农户、专业管护人员以及专业协会等共同参与的管护体系。按照“谁受益、谁管护”的原则，明确管护主体、管护责任和管护义务，办理移交手续，签订后期管护合同。管护主体应对各项工程设施进行经常性检查维护，确保长期有效稳定利用。国土、农业（农机）、水利、林业等基层服务组织要加强对管护主体的技术指导、服务和监管。

努力落实高标准农田设施管护经费，对公益性较强的设施给予运行管护经费补助。推进高标准农田设施产权制度改革，明晰高标准农田设施的所有权和使用权，努力落实运行管护经费。对公益性较强的灌溉渠系、喷滴灌设备、机耕路、生产桥、农田林网等，地方政府应根据实际情况适当给予运行管护经费补助。

建成后的高标准农田应通过施有机肥、秸秆还田、种植绿肥等措施加强土壤培肥。通过培肥实现土壤肥力保持或持续提高，使土壤有机质含量达到当地中值以上水平。持续实施测土配方施肥，覆盖率应达到95%以上，保持土壤养分平衡，各项养分含量指标应达到并保持在当地土壤养分丰缺指标体系的中值水平左右。禁止将利用有害垃圾、污泥及各种工矿废弃物制作的有机肥投入到农田中。

高标准农田建成后，应提高农业科技服务能力，强化农业科技配套与应用。配置定位监测设备，建立耕地质量监测、土壤墒情监测和虫情监测站（点），加强灌溉试验站网建设，开展农业科技示范，推进良种良法、水肥一体化和科学施肥等农业科技应用，加快新型农机装备的示范推广。机械化耕、种、收综合作业水平应达到50%以上，优良品种覆盖率应达到95%以上，病虫害统防统治覆盖率应达到50%以上，有条件的地方应推广保护性耕作技术和节水农业技术。

提高管理水平

高标准农田建设前、中、后应全程无权属纠纷，确保群众合法土地权益。高标准农田建设前，应查清土地权属现状，做到四至界址清楚、地类面积准确、权属手续合法，调查了解土地权利人权属调整意愿，及时解决土地权属纠纷，存在土地权属争议的，不得纳入建设范围。高标准农田建设中，涉及土地权属调整的，要在尊重权利人意愿的前提下，及时编制、公告和报批土地权属调整方案，组织签订权属调整协议，合理推进土地归并，逐步解决耕地地块细碎化问题。高标准农田建成后，应根据权属调整方案和调整协议，及时进行地类变更和重新确权登记发证，确保建成后的高标准农田位置明确、权属清晰、地类正确、面积准确，及时更新地籍档案资料，依法保障土地所有者和经营者的权益。

积极探索高标准农田建设管理方式和实施模式改革创新，完善统计制度实现全程动态监管。一方面，多途径推进高标准农田建设，开展“以补代投、以补促建、先建后补”等多种实施方式试点；深入研究农民群众参与高标准农田建设的有效方式，提高受益农民参与高标准农田建设的程度；积极探索资金报账、巡回监理、项目公示、村民自建等新机制、新办法，提高高标准农田建设效率。另一方面，尽快建立高标准农田建设统计制度，跟踪监测工程建设、农田使用情况和效益。及时将与高标准农田建设相关的管理、技术等资料立卷归档，归档资料要做到真实、完整、准确。通过统计制度，定期上报高标准农田建设情况。高标准农田建设和使用情况应采用报告、公告、蓝皮书等形式适时向社会发布。

提升信息化管理水平，加强高标准农田基础研究和技术研发工作，围绕关键性技术问题组织科技攻关。一方面，依托国土资源遥感监测“一张图”综合监管平台和各部门相关信息管理平台，将高标准农田建设信息及时、全面、准确录入监测监管系统，确保建成后的高标准农田及时上图入库，全面动态掌握高标准农田建设、资金投入、建后管护和土地利用及耕地质量等级变化等情况。另一方面，吸收引进和大力推广高标准农田建设先进实用技术，加强工程建设与农机农艺技术的集成和应用，推动科技创新与成果转化，提升项目建设管理的技术水平。此外，探索利用视频监测、无人机、卫星遥感等技术，不断提高高标准农田建设监管水平。

《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》国土资发（2014）119号

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为什么出台高标准农田建设国家标准

党中央、国务院历来高度重视耕地保护和高标准农田建设，尤其是2008年以来，多次强调要坚持最严格的耕地保护制度，大规模建设高标准农田。2008年政府工作报告中明确提出，加大土地开发整理复垦力度，搞好中低产田改造，提高耕地质量，建设一批高标准农田。2009年以来的中央一号文件和有关文件多次明确提出相关要求。《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，大规模建设旱涝保收高标准农田。国务院批复的多个相关规划均提出了明确的任务与要求，如《全国土地整治规划（2011-2015年）》明确提出“十二五”期间要建成4亿亩高标准基本农田；《全国高标准农田建设总体规划》提出，到2020年，建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。高标准农田建设已成为国家战略。

高标准农田建设涉及多个部门和各级地方，相关部门根据各自的职能和管理要求，开展了土地整治、农田水利建设、农业综合开发等高标准农田建设相关工作。如国土资源部门会同财政部门等有关部门，组织各地根据土地利用总体规划和土地整治规划确定的建设区域，不断加大土地整治工作力度。据统计，从2001年以来，通过土地整治，累计补充耕地面积超过5000万亩，建成高标准基本农田4亿多亩，完善了田间灌排渠系和田间道路，有效解决了农田水利工程性缺水和“最后一公里”卡脖子问题，提升了农田防灾抗灾能力。发展改革、水利、农业、农业综合开发等部门及一些地方也都开展相关工作。

目前，多个部门制定了各自的行业标准，许多地方还制定了地方标准，但国家层面却缺少统领性的技术标准。因此，编制科学合理、实用可行的通用性、基础性国家标准势在必行，《高标准农田建设通则》（以下简称《通则》）的出台，有利于从国家层面规范各项相关建设工作，指导各相关部门和各地规范推进高标准农田建设，做好各部门上下的衔接协调和同口径统计，有利于“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、积极推进整合、共同完成目标”的高标准农田建设实施方式的有效落实。

什么是高标准农田

按照《通则》，高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为基本农田实行永久保护的耕地。具体体现在高标准建设、高标准管理、高标准利用3个方面。

一是高标准建设。《通则》规定了包括土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等建设内容的工程体系，基本涵盖了高标准农田建设的相关环节。定量和定性规定了高标准农田建设的主要指标，如明确要求田间基础设施占地率不高于8%，田间道路通达度不低于90%，农田防护面积比例不低于90%，田间基础设施使用年限不低于15年，还要求建成后耕地质量等别应达到所在县同等自然条件下耕地的较高等别。这些要求和具体指标均高于以往各项相关技术标准规定，或取其高限。

二是高标准管理。《通则》不仅把高标准农田建设内容及技术要求作为重点，还对贯穿高标准农田建设全过程的土地权属调整、地类变更管理以及建后验收考核、统计、信息化建设与档案管理等都作了明确具体规定。如要求采用信息化手段，利用国土资源综合信息监管平台，对高标准农田建设和利用的全过程进行管理，定期全面报备建设信息，实现信息上图入库和部门共享，做到可对比、可监测、可考核。高标准农田建成后，还要开展耕地质量和地力等级评定及动态监测，以及开展绩效评价等。通过这些具体要求，实现管理上的高标准。

三是高标准利用。《通则》对高标准农田建成后的利用也提出高要求，如明确提出建成的高标准农田要及时划入基本农田；要求加强工程管护，建立政府主导，农村集体经济组织管理，农户、专业管护人员以及专业协会等共同参与的管护体系，并明确管护主体、管护责任和管护义务，确保长期有效稳定利用。《通则》还规定建成后的高标准基本农田要实行土壤培肥，使土壤有机质含量达到当地中值以上水平，对农业科技配套和应用也作了相应的规定。

高标准农田如何建、怎么管

《通则》的定位是国家层面规范高标准农田建设活动的通用性、基础性标准，按照划得准、调得开、建得好、管得住的总体思路，不仅规范了高标准农田建设过程，还规范了建后管护与利用环节。

一是如何做到建设区域划得准。《通则》要求开展高标准农田建设应符合土地利用总体规划、土地整治规划、《全国高标准农田建设总体规划》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》、《国家农业综合开发高标准农田建设规划》等相关规划，并依据相关规划确定高标准农田建设的重点区域、限制区域和禁止区域，实行数量、质量和生态并重，因地制宜、统筹开展高标准农田建设，防止先建后占，造成浪费。《通则》明确高标准农田建设的重点区域主要包括：土地利用总体规划确定的基本农田保护区和基本农田整备区，《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》确定的粮食主产区、产粮大县，土地整治规划确定的土地整治重点区域、重大工程建设区域和高标准基本农田建设示范县，水利、农业、林业、农业综合开发等部门规划确定的重点区域等。

二是如何做到土地权属调得开。《通则》对土地权属管理提出明确要求，规定在建设前应查清土地权属现状，做到四至界址清楚、地类面积准确、权属手续合法；调查了解土地权利人权属调整意愿，及时解决土地权属纠纷；调查了解土地权利人的意愿，做到地类和面积准确，界址和权属清楚、无争议。在建设中，涉及土地权属调整的，要在尊重权利人意愿的前提下，及时编制、公告和报批土地权属调整方案，组织签订协议。建成后，依法进行土地确权，办理土地变更登记手续，发放土地权利证书。

三是如何做到各项工程建得好。《通则》首次构建并统一了高标准农田建设工程体系。针对《全国高标准农田建设总体规划》建设目标，按照高标准农田建设的工程建设类型、特征及内部联系，全面系统地构建了科学统一、层次分明、结构合理的工程体系，包括土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电及其他7大类工程建设内容和具体措施。《通则》采取定量要求与定性要求相结合的方式，较为全面地规定了各类工程的建设标准，为统一开展高标准农田建设工作、提高工程建设质量提供了基本依据。

四是如何做到建成的高标准农田后续利用管得住。《通则》明确规定建成的高标准农田应划定为基本农田，实行永久保护；通过土壤培肥、加强农业科技配套与应用、加强工程设施管护、加强地质灾害防治等灾害防治新技术应用，确保高标准农田建设成效持续发挥。同时，《通则》还明确规定要采用信息化手段对高标准农田建设和利用进行集中统一、全程全面、实时动态的管理。利用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，将高标准农田建设信息及时、全面、准确录入监测监管系统，全面动态掌握高标准农田建设、资金投入、建后管护及耕地质量等级变化等情况，做到底数清、情况明、数据准。