公路建设项目代建管理办法文件发布

中华人民共和国交通运输部令

2015年第3号

《公路建设项目代建管理办法》已于2015年5月4日经第5次部务会议通过，现予公布，自2015年7月1日起施行。

部长 杨传堂

2015年5月7日

公路建设项目代建管理办法

第一章 总 则

第一条 为提高公路建设项目专业化管理水平，推进现代工程管理，根据《公路法》等有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条 公路建设项目的代建活动，适用本办法。

本办法所称代建，是指受公路建设项目的项目法人（以下简称“项目法人”）委托，由专业化的项目管理单位（以下简称“代建单位”）承担项目建设管理及相关工作的建设管理模式。

第三条 交通运输部负责指导全国公路代建工作并对公路代建市场进行监督管理。

省级交通运输主管部门负责本行政区域内公路代建工作和代建市场的监督管理。

第四条 项目法人具备交通运输主管部门规定的能力要求的，可以自行进行项目建设管理。项目法人不具备规定的相应项目建设管理能力的，应当按照本办法规定，委托符合要求的代建单位进行项目建设管理。

代建单位依合同承担项目质量、安全、投资及工期等管理责任。

第五条 公路建设项目代建可以从施工阶段开始，也可以从初步设计或者施工图设计阶段开始。

第六条 公路建设项目代建应当遵循择优选择，责权一致，界面清晰，目标管理的原则。

第七条 各级交通运输主管部门应当依法加强代建市场管理，将代建单位和代建管理人员纳入公路建设市场信用体系，促进代建市场健康发展。

第二章 代建单位选择及代建合同

第八条 高速公路、一级公路及独立桥梁、隧道建设项目的项目法人，需要委托代建时，应当选择满足以下要求的项目管理单位为代建单位：

（一）具有法人资格，有满足公路工程项目建设需要的组织机构和质量、安全、环境保护等方面的管理制度；

（二）承担过5个以上高速公路、一级公路或者独立桥梁、隧道工程的建设项目管理相关工作，具有良好的履约评价和市场信誉；

（三）拥有专业齐全、结构合理的专业技术人才队伍，工程技术系列中级以上职称人员不少于50人，其中具有高级职称人员不少于15人。

高速公路、一级公路及独立桥梁、隧道以外的其他公路建设项目，其代建单位的选择，可由省级交通运输主管部门根据本地区的实际进行规范。

项目法人选择代建单位时，应当从符合要求的代建单位中，优先选择业绩和信用良好、管理能力强的代建单位。

省级交通运输主管部门可以根据本地公路建设的具体需要，细化代建单位的要求。鼓励符合代建条件的公路建设管理单位及公路工程监理企业、勘察设计企业进入代建市场，开展代建工作。

第九条 代建单位派驻工程现场的建设管理机构、专职管理人员应当满足项目建设管理工作需要。代建项目现场负责人、技术负责人、工程管理部门负责人应当在代建单位工作3年以上，且具有10年以上的公路建设行业从业经验、高级以上专业技术职称，以及至少2个同类项目建设管理经历。

代建单位派驻现场的管理人员和技术人员不得在其他公路建设项目中兼职。

第十条 代建单位应当依法通过招标等方式选择。采用招标方式的，应当使用交通运输部统一制定的标准招标文件。

代建单位在递交投标文件时，应当按照要求列明本单位在资格、能力、业绩、信誉等方面的情况以及拟任现场管理人员、技术人员及备选人员的情况。

评标可以采用固定标价评分法、技术评分合理标价法、综合评标法以及法律、法规允许的其他评标方法，并应当重点评价代建单位的建设管理能力。

第十一条 项目法人应当与所选择的代建单位签订代建合同。

代建合同应当包括以下内容：

（一）代建工作内容；

（二）项目法人和代建单位的职责、权利与义务；

（三）对其他参建单位的管理方式；

（四）代建管理目标；

（五）代建工作条件；

（六）代建组织机构；

（七）代建单位服务标准；

（八）代建服务费及支付方式；

（九）履约担保要求及方式、利益分享办法；

（十）绩效考核办法及奖励办法、违约责任、合同争议的解决方式等。

第十二条 代建服务费应当根据代建工作内容、代建单位投入、项目特点及风险分担等因素合理约定。

第十三条 代建项目实行目标管理。代建单位依据代建合同及其他参建单位签订的合同中约定的管理目标，细化、分解工程质量、安全、进度、投资、环保等目标责任，开展建设管理工作，制定代建管理的各项制度，确保目标实现。

第十四条 项目法人依据代建合同对代建单位的管理和目标控制进行考核和奖惩，督促代建单位严格履行合同。代建服务费宜按照工程进度和目标考核情况分期支付。

第十五条 由于征地拆迁或者资金到位不及时等非代建单位原因造成工期延误等管理目标无法实现的，项目法人和代建单位应当依据合同约定，合理调整代建管理目标。

第三章 代建管理

第十六条 项目法人依据代建合同对项目实施过程进行监督。

项目法人的主要职责包括：

（一）依法承担公路建设项目的工程质量和安全等管理责任；

（二）严格执行国家基本建设程序和有关规定，依法组织办理相关审批手续，督促相关参建单位落实相关要求；

（三）审定代建单位工作方案、项目管理目标和主要工作计划，定期组织检查与考核；

（四）可以授权代建单位依法选定勘察设计、施工、材料设备供应等单位，代表项目法人与上述单位签订合同，明确项目法人、代建单位与上述单位的权利义务。项目法人直接与勘察设计、施工、材料设备供应等单位签订合同的，应当在合同中明确代建单位对上述单位的管理职责；

（五）配合地方人民政府和有关部门完成征地拆迁工作；

（六）筹措建设资金，及时支付工程建设各项费用；

（七）检查项目质量、安全管理及强制性标准执行等情况，审核代建单位报送的一般、较大及重大设计变更方案，依法办理相关变更手续，督促代建单位依据概算严格控制工程投资；

（八）组织项目交工验收、竣工决算并做好竣工验收准备工作；

（九）其他法定职责。

第十七条 订立、变更、终止代建合同，项目法人应当向省级交通运输主管部门备案。

项目法人发现代建单位在建设管理中存在过失或者偏差行为，可能造成重大损失或者严重影响代建管理目标实现的，应当对代建单位法人代表进行约谈，必要时可以依据代建合同的约定终止代建合同。

第十八条 项目法人不得有以下行为：

（一）干预代建单位正常的建设管理行为；

（二）无故拖欠工程款和代建服务费；

（三）违反合同约定要求代建单位和施工单位指定分包或者指定材料、设备供应商；

（四）擅自调整工期、质量、投资等代建管理目标；

（五）国家规定和合同约定的其他禁止性行为。

第十九条 代建单位依据合同开展代建工作。主要职责包括：

（一）严格执行国家基本建设程序和有关规定，协助项目法人办理相关审批手续并落实相关要求，配合国家有关部门依法组织检查、考核等，负责落实整改；

（二）协助项目法人或者受项目法人委托，组织编制招标文件，完成勘察设计、施工、监理、材料设备供应等招标工作；

（三）对勘察设计、施工、监理、材料设备供应、技术咨询等单位进行合同管理，根据合同约定，细化、分解项目管理目标，落实目标责任；

（四）依据相关法规和合同，履行工程质量、安全、进度、计量、资金支付、环境保护等相关责任，审核、签发项目建设管理有关文件；

（五）依据合同协助完成征地拆迁工作；

（六）拟定项目进度计划、资金使用计划、工程质量和安全保障措施等，并报经项目法人同意；

（七）审定一般设计变更并报送项目法人，协助项目法人办理较大及重大设计变更报批手续；

（八）组织中间验收，协助项目法人组织交工验收；

（九）承担项目档案及有关技术资料的收集、整理、归档等工作，组织有关单位编制竣工文件；

（十）负责质量缺陷责任期内的缺陷维修工作管理，配合项目法人准备竣工验收相关工作；

（十一）代建合同约定的其他职责。

第二十条 代建单位不得有以下行为：

（一）以围标、串标等非法行为谋取中标；

（二）将代建管理业务转包或者分包；

（三）在所代建的项目中同时承担勘察设计、施工、供应材料设备，或者与以上单位有隶属关系及其他直接利益关系；

（四）擅自调整建设内容、建设规模、建设标准及代建管理目标；

（五）与勘察设计、施工、材料设备供应单位等串通，谋取不正当利益或者降低工程质量和标准，损害项目法人的利益；

（六）国家规定和合同约定的其他禁止性行为。

第二十一条 代建单位应当依法接受交通运输主管部门及其他有关部门的监督、检查和审计部门的审计。

第二十二条 代建单位具有监理能力的,其代建项目的工程监理可以由代建单位负责，承担监理相应责任。代建单位相关人员应当依法具备监理资格要求和相应工作经验。代建单位不具备监理能力的，应当依法招标选择监理单位。

第二十三条 勘察设计、施工、监理、材料设备供应等单位应当按照相关法规和合同约定，接受代建单位管理，依法承担相应职责和工程质量终身责任。

第二十四条 各级交通运输主管部门及所属监督机构应当依法加强公路代建项目的监督管理，重点对国家法律、法规、政策落实情况，基本建设程序及强制性标准执行情况，代建合同履约情况等进行监督检查，发现问题及时通知项目法人和代建单位进行整改。

第二十五条 交通运输部建立公路建设项目代建单位信用评估制度，在全国统一的公路建设市场信用信息平台上及时发布代建单位的信用信息。对违法违规、扰乱代建市场秩序或者违反本办法第二十条规定的代建单位，列入黑名单。

省级交通运输主管部门应当及时收集并记录代建单位的信用情况，建立代建单位信用等级评估机制。

第二十六条 项目法人和代建单位违反本办法及相关法规，由交通运输主管部门或者其他相关部门依法给予相应处罚。

第四章 附 则

第二十七条 本办法自2015年7月1日起施行。

5月21日，交通运输部印发《公路建设项目代建管理办法》（简称《办法》），要求提高公路建设项目专业化管理水平，推进现代工程管理，深化公路建设管理体制改革。《办法》出台有何背景？主要从哪些方面规范公路建设项目代建管理？中国交通新闻网邀请交通运输部公路局副局长张德华，对《办法》进行深入解读。

代建需求扩大 亟待统一规范

当前，公路建设投资不断增长，投资渠道日趋多元化。同时，资金、环保、土地等约束因素越来越强，建设管理难度越来越大；不同地区、不同项目的建设人力资源分布不均，管理水平也参差不齐。“公路代建作为现代公路建设管理的一种新模式，可以充分发挥市场机制的作用，提升项目管理专业化水平，有效地保证工程质量、安全、工期、投资等建设目标的实现，是交通建设管理体制改革的重要内容。”张德华表示。

2004年，国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。全国各地区、各行业开始陆续推行政府投资工程代建制试点工作，公路建设领域代建范围也由最初的政府投资项目扩大到各类项目，取得了显著成效。随着各地公路代建需求的扩大，代建市场逐步形成，亟待出台规章进行规范，特别是代建单位与项目法人的关系、代建单位的能力要求、代建管理中各方职责及权利义务、信用与风险防控机制的建立等方面，均需要进行统一引导和规范。

张德华介绍，近年来，交通运输部在公路建设领域推行现代工程管理，大力倡导项目管理专业化，代建制作为提升专业化管理水平的项目管理模式，受到更加广泛的关注。东中西部不同公路建设阶段与建设管理人才的差异，也为代建制的推广提供了坚实的基础。自2011年起，交通运输部组织东中部地区交通运输部门和有关单位，以代建制方式支援新疆维吾尔自治区公路建设，共有12个省份的16家单位参与了22个项目的代建工作。为规范代建管理，部公路局委托新疆维吾尔自治区交通运输厅和深圳高速公路工程顾问有限公司开展相关课题研究工作，起草《办法》初稿；在广泛听取行业内相关单位、专家意见后，对《办法》进行了修改。部法制司按照立法程序向社会公开征求了意见，同时进行了合法性、合理性及立法技术的审核和修改完善。

以市场为导向 提供专业服务

代建的特点主要体现在两个方面，一是充分体现了项目管理专业化的本质要求，解决了临时组建的项目管理机构专业性不强、局部地区建设管理力量不足的问题，能够不断积累和传承建设经验；二是利用市场机制配置建设管理资源，促进人才和技术合理流动，解决投资建设规模波动导致的人才紧缺、人才安置等问题，并通过优胜劣汰，培育高水平代建单位。

张德华介绍，新疆公路代建工作的成功实践，已经充分验证了代建的优越性。从目前建设形势看，代建市场有广阔的前景，特别是西部地区建设规模越来越大，建设条件越来越复杂，技术难度越来越高，部分地区只靠自身力量难以完成复杂艰巨的建设任务，更应打开市场，以开阔的眼界，吸收先进管理经验，提高项目管理水平。

“代建的定位主要体现在三个方面：一是与项目法人的工作界面划分，项目法人负责投资、建设管理决策，代建单位负责决策前的支持与辅助、决策后的过程执行与落实，主要包括专业性、技术性和事务性工作；二是与工程监理的融合，推进建设管理和工程监理的逐步融合，优化资源配置，减少管理环节，促进目标控制和过程管理的有效结合；三是与现行法律法规的关系，融入现行的建设管理体系，不改变现行的工程基本建设程序，代建是公路项目建设管理的一种模式。”张德华说。

《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》明确指出公路建设项目可以采用代建制，即“由出资人或项目建设管理法人通过招标等方式选择符合项目建设管理要求的代建单位承担项目建设管理工作。代建单位依据代建合同开展工作，履行合同规定的职权，承担相应的责任。”

明确代建范围和代建单位要求

针对公路建设项目实行代建管理的范围和代建单位，《办法》第四条规定，项目法人具备规定能力要求的，可以自行进行建设管理；不具备建设管理能力的，按照本办法规定实行代建。《办法》第八条、第九条对承担代建单位的条件和代建管理人员作出了要求。张德华表示，代建制是项目管理的一种方式，在发展方向上鼓励具备条件的项目实行代建，但也不宜一刀切地对全部公路建设项目都实行代建。

公路是社会基础设施，具有公共产品的性质。代建单位负责项目建设管理工作，比传统意义上的监理职责更广泛、更深入，对项目建设目标的实现至关重要。“因此，有必要对项目法人选择代建单位提出明确要求。”张德华表示。所谓项目法人的“规定的能力”，在交通运输部2011年发布的《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》有相应规定，近期发布的《交通运输部关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》中也明确，地方交通运输主管部门应结合本地区实际及具体项目情况，制定针对项目的建设管理能力要求。

目前代建市场发育不足，专业化代建管理单位数量少，《办法》明确了代建单位的产生和选择，鼓励符合代建条件的公路建设管理单位及公路工程监理企业、勘察设计企业进入代建市场，开展代建工作。在代建单位的选择上，原则上通过招标方式选择。

张德华表示，虽然《招标投标法》的适用范围是指工程勘察、设计、施工、监理单位，并没有包括代建，但考虑到国务院《关于投资体制改革的决定》中规定通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设管理，代建可以作为工程咨询服务适用《招标投标法》。因此，《办法》第四条明确代建单位通过招标等方式选择。但招标并不是唯一的方式。

运用市场机制落实责任义务和目标奖惩

《办法》还明确了代建单位与勘察设计企业、施工企业、监理企业之间的关系。《办法》第二十条规定，代建单位不得在所代建的项目中同时承担勘察设计、施工和材料设备供应，不得与以上单位有隶属关系及其他直接利益关系。这主要是考虑，代建单位如果在同一个公路建设项目中既承担代建管理职责，又承担具体的勘察设计或施工，则会出现代建单位既当“裁判员”又当“运动员”的情形，不利于公路建设项目的质量与安全管理。

《办法》第二十二条规定，具有监理能力的代建单位可以承担监理职责。“这是因为，从工作性质讲，工程监理可视为建设管理的组成部分。为优化资源配置，减少管理环节，促进目标控制和过程管理的有效结合，公路项目代建有必要推进建设管理和工程监理的逐步融合。”张德华说。

《办法》明确了项目法人、代建单位的主要职责及禁止行为，以及勘察设计、施工、监理、材料设备供应等单位在代建管理中的义务。代建作为高度专业化、市场化的项目管理模式，必须实行目标管理和考核奖惩，将工程质量、安全、进度、投资、环保等管理目标通过合同的形式，以市场化的方式约定下来并加以细化，严格按合同办事，最大限度减少或避免人为因素的干扰。张德华介绍，为增强操作性，《办法》规定当由于外在原因导致建设管理目标无法实现的，应合理调整管理目标；项目法人发现代建管理存在重大偏差时应采取必要的措施。

《办法》要求各级交通运输主管部门和所属监督机构依法加强代建管理，交通运输部将建立代建单位信用评价制度和黑名单制度，并将组织制定公路代建标准招标文件。

交通运输部关于印发《农村公路建设质量管理办法》的通知

为加强农村公路建设质量管理，保证农村公路质量耐久、工程耐用和安全可靠，现将《农村公路建设质量管理办法》印发给你们，请遵照执行。

交通运输部

2018年11月13日

公路建设市场管理办法第一次修正

关于修改《公路建设市场管理办法》的决定（中华人民共和国交通运输部令2011年第11号）

《关于修改<公路建设市场管理办法>的决定》已于2011年10月9日经第11次部务会议通过，现予公布，自公布之日施行。

部长 李盛霖

二〇一一年十一月三十日

关于修改《公路建设市场管理办法》的决定

交通运输部决定将《公路建设市场管理办法》第三十八条修改为："施工单位可以将非关键性工程或者适合专业化队伍施工的工程分包给具有相应资格条件的单位，并对分包工程负连带责任。允许分包的工程范围应当在招标文件中规定。分包工程不得再次分包，严禁转包。

任何单位和个人不得违反规定指定分包、指定采购或者分割工程。

项目法人应当加强对施工单位工程分包的管理，所有分包合同须经监理审查，并报项目法人备案。"

此外，对条文部分文字作相应的修改。

本决定自公布之日起实行。

《公路建设市场管理办法》根据本决定作相应修正，重新公布。

公路建设市场管理办法第二次修正

关于修改《公路建设市场管理办法》的决定（中华人民共和国交通运输部令2015年第11号）

《关于修改〈公路建设市场管理办法〉的决定》已于2015年6月19日经第8次部务会议通过，现予公布。

部长　杨传堂

2015年6月26日

关于修改《公路建设市场管理办法》的决定

交通运输部决定对《公路建设市场管理办法》(交通运输部令2011年第11号）作如下修改：

将第二十四条修改为：“公路建设项目依法实行施工许可制度。国家和国务院交通运输主管部门确定的重点公路建设项目的施工许可由省级人民政府交通运输主管部门实施，其他公路建设项目的施工许可按照项目管理权限由县级以上地方人民政府交通运输主管部门实施”。

本决定自2015年6月26日起施行。

《公路建设市场管理办法》根据本决定作相应修改，重新发布。