第一次全国土地调查

第一次调查采用的基础图件 , 是由各县到测绘部门收集 , 往往要跑几个单位才能收齐 , 主要是不同比例尺的普通航摄照片和部分正摄影像图 ( 一般是经济条件较好的县采用 ) , 而且很多是 1980 年— 1987 年期间拍摄的。大多数的外业调查是在九十年代初进行的 , 中间间隔了五六年 , 大大增加了外业调绘的难度和新增地物补测的工作量 , 影响了调查进度和质量 。

第一次调查时由于计算机应用刚刚起步 , 大部分内业工作是人工操作 , 如航片转绘、编图绘图、图件缩编等。仅面积量算采用了当时较先进的计算机扫描计算技术 , 但仍有少数单位采用求积仪人工计算的。工作量大耗时长 , 这是第一次调查用了十几年才完成的另一原因。由于计算机运用程序五花八门各地不一 , 图件一般是薄膜成图 , 使后续的市级、省级数据汇总、图件缩编困难重重、进度缓慢。2100433B

第一次调查为什么从 1984 年 5 月开始一直到 1997 年年底结束 , 其中最主要的一个原因就是领导重视和政府支持的问题 , 更直接地说就是调查经费落实的问题。一般有两种情况 , 一是因为领导重视不够 ,财政有钱但不愿把钱花在这种见不到直接效益的地方。二是有些贫困县财政确实拿不出钱来。

第二次全国土地调查即将开始, 通过与第一次全国土地调查之比较, 从组织领导、技术保障、资料基础、质量保证等方面, 探讨了开展第二次全国土地调查的有关问题, 并提出了具体的意见。

距第一次全国土地调查十年之后, 国务院决定自2007 年7月1 日起开展第二次全国土地调查(以下简称第二次调查)。十年来经济社会、地貌景观、土地用途都已经发生了翻天覆地的变化。虽然每年都进行土地变更调查, 但由于第一次全国土地调查(以下简称第一次调查) 的技术手段落后, 基础资料保存方法原始, 特别是图件资料多为纸质或薄膜成图, 不利于变更后的修改和使用, 更谈不上信息的交流与共享。已经完全不能满足当今高速发展的信息社会的需要。因此, 开展第二次调查是非常必要的, 也是非常及时的。

根据《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》(以下简称《通知》) 要求, 第二次调查要在2007 年7 月至2009 年6 月,各地组织开展调查和数据库建设, 完成全国调查工作。2009 年下半年, 各地对调查成果进行整理。也就是说从现在资料准备开始到全面结束, 只有三年时间。而第一次调查时却花了整整十三年。虽然现在的技术手段已今非昔比, 但要在如此短的时间里完成如此浩大的工作量, 如果没有强有力地组织保障、充分地物质保证和几十万人的技术力量, 是难以想象的。笔者根据参加第一次调查及多年来的教学体会, 通过两次土地调查之比较, 对第二次调查提出几点意见和建议, 仅供参考。

一、领导重视、政府支持, 是顺利完成土地调查的关键

第一次调查的通知是,《国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》国发〔1984〕70 号。第二次调查的通知是,《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》国发〔2006〕38 号。领导小组由国务院副总理曾培炎、国土资源部部长孙文盛亲自挂帅, 成员由国务院有关部、局一级领导组成, 重视程度可见一斑。

但是土地调查是以县为单位进行的, 依据县级成果逐级汇总而成。因此, 县级领导的重视程度以及县政府的支持力度, 是顺利完成土地调查的关键。第一次调查为什么从1984 年5 月开始一直到1997 年年底结束, 其中最主要的一个原因就是领导重视和政府支持的问题, 更直接地说就是调查经费落实的问题。一般有两种情况, 一是因为领导重视不够, 财政有钱但不愿把钱花在这种见不到直接效益的地方。二是有些贫困县财政确实拿不出钱来。笔者所在地区某贫困县, 因为经费不足直到1993 年底靠贷款才开展土地调查工作。

第二次调查所处的经济环境、消费水平, 采用的技术手段、设备等都远远高于当年, 调查经费同样远高于当年。这次调查经费的来源与上次一样: 由中央财政和地方财政按承担的工作任务共同分担。如此大的费用, 对于贫困县或刚刚脱贫的县来说又是一个沉重的压力。如果中央财政和省财政不能区别对待另给补贴, 这些县要按时完成可能会有较大地困难。

二、技术规程、实施方案, 是顺利完成土地调查的技术保障

每一项技术工作都有一个技术标准, 土地调查技术规程实质上就是国家标准。必须具有权威性、准确性、合理性、实用性和可操作性。实施方案应具体、明确。技术规程和实施方案是进行土地调查的技术依据, 保障土地调查成果能够实现土地资源信息的社会化服务, 满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

值得注意的是, 当今社会已进入信息化高速发展阶段,数字地球、数字中国计划已实施多年。土地调查成果是数字中国国家空间信息的重要组成部分。在制定技术规程和实施方案时, 必须充分考虑土地信息采集、处理的标准化、系统化, 以利于与其它空间信息的整合、共享和应用, 形成统一的地理信息共享平台。

三、基础图件、系统软件, 是顺利完成土地调查的基础

第一次调查采用的基础图件, 是由各县到测绘部门收集, 往往要跑几个单位才能收齐, 主要是不同比例尺的普通航摄照片和部分正摄影像图(一般是经济条件较好的县采用) , 而且很多是1980 年—1987 年期间拍摄的。大多数的外业调查是在九十年代初进行的, 中间间隔了五六年, 大大增加了外业调绘的难度和新增地物补测的工作量, 影响了调查进度和质量。

第二次调查由国家统一购置航空、航天遥感资料, 统一制作调查基础图件。一方面减轻了地方负担, 一方面确保了基础资料的可靠性、时效性和统一性。这是土地调查成果可靠性的基础。

第一次调查时由于计算机应用刚刚起步, 大部分内业工作是人工操作, 如航片转绘、编图绘图、图件缩编等。仅面积量算采用了当时较先进的计算机扫描计算技术, 但仍有少数单位采用求积仪人工计算的。工作量大耗时长, 这是第一次调查用了十几年才完成的另一原因。由于计算机运用程序五花八门各地不一,图件一般是薄膜成图, 使后续的市级、省级数据汇总、图件缩编困难重重、进度缓慢。

第二次调查正处在“3S”技术广泛应用的时期, 其中地理信息系统(GIS) 提供了分析和处理海量地理数据的通用技术, 应用领域极为广泛, 而且早已应用于土地调查与管理的方方面面。土地调查内业工作通过GIS 建立数据库已经完全成熟, 笔者不再赘叙。现在的问题是, 国产GIS已有几十个应用软件, 仅近几年用于试点地区土地调查的系列软件就有四、五种之多, 使用效果均反映良好。第二次调查是由国家统一采用其中一种软件, 还是由各地自选软件。如果由各地自选, 数据库的统一和共享如何保证, 应该有明确地规定。特别是已完成的试点省市如何整合到统一的数据库及地理信息共享平台中去。

四、调查队伍、检查验收, 是顺利完成土地调查的质量保证

土地调查是一项政策性较强、工作量浩大、涉及多项专业技术的工程, 需要数以万计的工程技术人员参加。调查队伍的选择和调查人员的素质, 严格的检查验收, 是土地调查成果质量高低的关键。

(一) 调查队伍的选择要慎重

1、最好是选择参加过第一次调查的队伍和人员

参加过第一次调查的队伍和人员, 积累了丰富地经验, 稍加培训就能很快上手。但是参与第一次调查的几十万技术人员, 主要是来自地勘部门以及部分院校。当时(80 年代末- 90 年代初)正是我国地勘部门处于低潮时期, 体制不明确, 国家任务有限,大量富余人员正寻找出路。土地调查给他们带来了就业机会, 他们也为第一次调查的顺利完成做出了重要的贡献。目前, 地勘部门正处在第二次大发展的时期, 各单位人才急缺, 要抽出大量人员参与第二次调查, 可能会有一定的困难。对于有关院校来说,参与第二次调查是一次产学研结合的大好机会, 但人力和时间受到一定限制, 只能完成少部分地区的调查工作。利用各种社会勘测队伍, 信息安全问题不得不作考虑。因此, 调查队伍的选择应早做准备, 现在就应摆在议事日程当中, 以便于人员培训和设备配置尽早进行。

2、第二次调查技术含量高, 对调查队伍和人员的素质要求更高

从《通知》中可以看出, 第二次调查的内容比第一次调查有较大变动, 由于2001 年重新对土地进行了分类, 体现了城乡一体化的分类原则。因此, 外业调查增加了城镇土地调查的内容,如工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产等, 以及基本农田的内容, 大大增加了调查的难度; 内业必须全部运用新技术手段, 建立互联共享的覆盖国家、省、市(地)、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库。因此, 要求调查人员必须具备较高的技术素质, 经过严格的培训才能上岗。调查单位必须通过资质审查, 配备有相应的设备方可承担调查任务。

同时, 还应对县、市级国土资源主管部门从事土地调查管理工作的人员进行技术培训, 加强第二次调查过程中的管理和监督, 并为后续的变更调查和土地管理打下坚实地基础。

(二) 制定严格的检查验收制度, 确保土地调查的质量

质量是一切技术工作的生命线, 必须制定严格的“三检”制度, 进行自检、互检和专检, 尽量将问题消灭在第一线。从而确保土地调查的数据、图件与实地三者一致。

《通知》中规定, 省级国土资源主管部门负责组织验收县级调查成果。因此, 各省必须组建一支专门的、稳定的, 由多方面、多层次专家组成的省级土地调查检查验收队伍, 按照技术规程和实施方案的要求严把质量关。确保第二次土地调查成果的质量。2100433B

根据《通知》要求，第二次全国土地调查的目标是全面查清全国范围内的土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善我国土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

第二次全国土地调查组织保障

国务院成立第二次全国土地调查领导小组，并设立国务院第二次全国土地调查领导小组办公室（以下简称全国土地调查办）。按照工作需要，全国土地调查办内设工作组，分工负责调查工作的具体业务和日常管理事务。同时，抽调部分地籍管理和土地调查的专家，组成技术专家组，对调查中遇到的重大技术问题进行研究解决。另外，邀请部分土地管理的老专家、老领导，组成调查巡视组，通过巡视、考察及时掌握各地工作动态和调查进度，及时发现和研究重大政策问题。

各地成立相应的土地调查领导小组，加强对调查工作的组织领导。领导小组组长由各级政府领导担任，同时组建土地调查办公室，办公室设在各级国土资源部门，办公室成员由管理人员和技术人员组成，负责本地区的土地调查工作。

第二次全国土地调查政策保障

（1）编制第二次全国土地调查系列技术标准及调查规范，包括制定土地利用分类标准、编制调查技术规程、完善土地调查数据库标准、制定调查成果检查验收办法等；针对调查中涉及到的颁发林权证的林地调查、法院查扣地调查、军队用地调查以及权属界村组调查等具体政策性问题，制定并出台相应的政策性调查规定，提出解决办法。

（2）第二次土地调查成果将作为核定各地实际耕地保有量、新增建设用地数量和建设用地审批、土地利用总体规划修编、土地开发整理复垦等各项土地管理工作的基础依据。土地调查完成后，农用地转用、土地征收、土地登记、土地规划、土地开发整理复垦等土地管理工作，应以调查成果为依据。

（3）充实人员和队伍，保证调查经费，并加强经费监督审计，完善土地变更调查制度。各地随时将更新数据报国家级土地利用数据库变更，保证国家数据库数据准确、客观、现势。国家级土地利用数据库将作为国土资源管理的基础平台，农用地转用、土地征收、土地利用总体规划修编、土地开发整理复垦审批等涉及的基础数据和图件将以此数据库为准。

第二次全国土地调查技术保障

第二次土地调查坚持统一的调查规范和标准，国家制定调查技术标准、操作规范等，明确各流程环节的技术要求及其操作程序、方法和检查办法，保证分阶段调查质量；根据土地调查成果多比例尺、多形式的特点，制定以数据为主体的成果标准，明确成果的表达形式，提高成果信息共享程度；按照国家信息化标准和规范依据，结合管理需求，制定《第二次全国土地调查数据库建设规范》等标准，明确调查数据库建设的框架结构、内容、维护更新要求等，提高土地利用信息应用服务质量。

在坚持统一标准和规范的同时，本次调查将充分利用现有设备，进一步充实、完善土地调查工作的软、硬件环境。充分应用成熟、实用的现代高新技术手段，全面提升本次调查的科技含量。

第二次全国土地调查机制保障

（1）引入竞争机制，依据政府采购法，按照“公平、公正、公开”的竞争原则，推行项目监理管理制，择优选择技术强、信誉好、质量高的单位为项目监理单位。有条件的地区，实行招投标管理制度，以合同方式约定双方职责、项目任务、成果质量以及项目进展要求、经费支付方式等。

（2）建立检查验收制度，采用分阶段成果检查制度，每一阶段成果需经检查合格后方转入下一阶段，避免将错误带入下阶段工作，保证成果质量；执行分级检查验收制度。国家、省、市级分级负责。县级土地调查成果由市级国土资源部门负责组织预检，省级国土资源部门组织验收。国土资源部负责组织对省级汇总成果验收。同时，为加强成果质量检查力度，国家对省级成果进行全面的内业检查，并对重点地区、重点地类进行外业抽查核实，确保土地调查的数据、图件与实地三者一致。

5．经费保障

按照《通知》中“各级财政部门在调查经费上要给予保证”的要求，根据土地调查任务和计划安排，编制支出预算，核定土地调查经费，并列入相应年度的财政预算，财政部门确保土地调查经费按时足额到位，保障土地调查工作的顺利进行。